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Resumen: La contratación pública en la Unión Europea representa un volumen económico aproximado de 2,5 billones de euros anuales, equivalentes a cerca del 15% del Producto Interior Bruto (PIB) comunitario. A pesar de su trascendencia en la inversión estatal y el desarrollo del mercado interior, las evaluaciones oficiales del marco legal basado en las Directivas de 2014 constatan la persistencia de elevadas cargas administrativas, rigideces procedimentales y un recurrente predominio del criterio de menor precio en detrimento de objetivos cualitativos, sociales y ecológicos. Con el propósito de corregir estas deficiencias estructurales, la Comisión Europea ha presentado la propuesta de Reglamento relativa a los contratos públicos y las concesiones, conocida como el Acta de Contratación Pública (Comisión Europea, 2026). Este artículo analiza en detalle la arquitectura de la reforma regulatoria propuesta, evaluando el impacto de la unificación normativa en un único instrumento de directa aplicación, la reducción de los procedimientos ordinarios, la implantación obligatoria por defecto de la relación precio-calidad (BPQR) mediante el esquema de cumplimiento o explicación, el establecimiento de mecanismos de preferencia europea y la creación de un ecosistema digital interoperable basado en el Espacio Europeo de Datos de Contratación Pública. A partir del análisis cualitativo y cuantitativo de las evaluaciones de impacto institucionales y la literatura científica, el trabajo examina los costes y beneficios previstos, concluyendo que la combinación normativa propuesta genera un ahorro neto de cargas administrativas estimado en 649 millones de euros anuales para las entidades adjudicadoras y los operadores económicos, mejorando la transparencia y la participación de pequeñas y medianas empresas.
Palabras clave: Contratación pública; Reglamento europeo; Licitación electrónica; Criterios de sostenibilidad; Mercado único; Preferencia europea.
Abstract: Public procurement in the European Union represents an annual economic volume of approximately €2.5 trillion, equivalent to nearly 15% of the Union's Gross Domestic Product (GDP). Despite its significance for state investment and the development of the internal market, official evaluations of the legal framework based on the 2014 Directives confirm the persistence of high administrative burdens, procedural rigidities, and a recurring predominance of the lowest-price criterion to the detriment of qualitative, social, and environmental objectives. To address these structural deficiencies, the European Commission has presented a proposal for a Regulation on public contracts and concessions, known as the Public Procurement Act (European Commission, 2026). This article analyzes the architecture of the proposed regulatory reform in detail, evaluating the impact of unifying regulations into a single, directly applicable instrument; the reduction of standard procedures; the mandatory default implementation of the Best Price-Quality Ratio (BPQR) via a "comply or explain" mechanism; the establishment of European preference mechanisms; and the creation of an interoperable digital ecosystem based on the European Public Procurement Data Space. Drawing on a qualitative and quantitative analysis of institutional impact assessments and academic literature, the study examines projected costs and benefits, concluding that the proposed regulatory mix generates estimated net administrative savings of €649 million annually for contracting authorities and economic operators, while enhancing transparency and the participation of small and medium-sized enterprises (SMEs).
Keywords: Public procurement; European Regulation; E-procurement; Sustainability criteria; Single market; European preference.
(*) Manuel Velasco Carretero, es doctor en Ciencias jurídicas y sociales por la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad de Málaga (UMA), la Universidad Antonio de Nebrija, la Universidad de Alicante, la Universidad de Cádiz, la Universidad de Extremadura, la Universidad de La Laguna, la Universidad de Santiago de Compostela, la Universidad de Sevilla, la Universidad de Vigo, la Universidad Rey Juan Carlos y la Universitat Oberta de Catalunya. Es experto universitario en cumplimiento normativo – compliance por la Universidad Internacional de la Rioja (UNIR), diplomado en empresariales por la UMA, licenciado en ciencias económicas y empresariales, economista, por la UMA , graduado en derecho por la UNIR, máster jurídico oficial por la UMA, máster económico-financiero oficial convalidado por el Ministerio de Educación del Gobierno de España, abogado por el Ministerio de Justicia del Gobierno de España, colegiado no ejerciente en el Ilustre Colegio de la Abogacía de Málaga, gestor administrativo por el Ministerio de la Función Pública del Gobierno de España, administrador de fincas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de España, experto universitario en peritaje judicial por la Universidad Europea Miguel de Cervantes (UEMC).
1. Introducción
La contratación de obras, bienes y servicios por parte de los poderes públicos en los Estados miembros de la Unión Europea constituye uno de los motores económicos de mayor alcance dentro del mercado interior. Las compras de las administraciones públicas movilizan de forma continuada un gasto anual cercano a los 2,5 billones de euros, cifra que representa aproximadamente el 15% del Producto Interior Bruto de la Unión (Comisión Europea, 2026). A través de esta asignación masiva de recursos, las autoridades adjudicadoras satisfacen las necesidades asistenciales, educativas, energéticas y de infraestructuras de la ciudadanía, garantizando al mismo tiempo la ejecución de la inversión estatal en sectores de elevada trascendencia estratégica (Comisión Europea, 2026). La trascendencia de la contratación pública como herramienta de política económica ha sido subrayada de manera firme en los informes sobre la competitividad europea elaborados por Mario Draghi y Enrico Letta, así como en el Pacto Industrial Limpio y la Brújula de Competitividad de la Unión Europea (Comisión Europea, 2026). Estas orientaciones estratégicas sitúan las decisiones de compra pública en el centro de la transformación ecológica, el progreso tecnológico y la preservación de la autonomía económica europea frente a distorsiones internacionales.
A pesar del papel otorgado a la contratación pública, las evaluaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas Europeo y diversos estudios empíricos revelan deficiencias estructurales en el funcionamiento del marco normativo vigente (Tribunal de Cuentas Europeo, 2023; Banco Mundial, 2025). Durante la última década se ha observado un estancamiento en la competencia transfronteriza, barreras operativas persistentes para la participación de las pequeñas y medianas empresas (Pymes) y un incremento en la proporción de procedimientos con licitador único (Tribunal de Cuentas Europeo, 2023; SILO, 2026). A esto se añade la tendencia de los compradores públicos a inclinarse por opciones con menor exposición al riesgo legal, lo que se traduce en la elección prioritaria de criterios basados únicamente en el precio más bajo, en lugar de evaluar los costes a lo largo de todo el ciclo de vida o incorporar valoraciones de índole ambiental o social (Comisión Europea, 2026; Ecorys, 2025).
Con el objetivo de solventar las rigideces identificadas y dotar al mercado comunitario de una regulación unificada, la Comisión Europea formuló la propuesta de Reglamento relativa a los contratos públicos y las concesiones, denominada Acta de Contratación Pública (Comisión Europea, 2026). El presente artículo científico examina de forma sistemática la arquitectura de esta propuesta legislativa, indagando en sus implicaciones jurídicas, socioeconómicas y organizativas. El análisis abarca las medidas de simplificación procedimental, la sustitución de las antiguas Directivas por un Reglamento de aplicación directa, el mandato de incorporar la mejor relación precio-calidad (BPQR) mediante el esquema de cumplimiento o explicación, la regulación de la preferencia europea y la configuración de un ecosistema digital interoperable sustentado en el Espacio Europeo de Datos de Contratación Pública (Comisión Europea, 2026). A través de una evaluación fundada en las evidencias de las evaluaciones de impacto institucionales (Ecorys, 2025; PwC, 2026; SILO, 2026), el trabajo analiza en qué medida la nueva regulación logra equilibrar la simplificación de trámites con el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión del gasto estatal.
2. Evaluación del marco normativo vigente y diagnóstico de deficiencias
Se aborda el diagnóstico del estado actual de la contratación pública europea a partir de las evidencias recopiladas en la evaluación de las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE (Comisión Europea, 2025). Conforme a las investigaciones de Caranta y Janssen (2026) y las evaluaciones de la Comisión Europea (2026), el régimen vigente evidencia una notable fragmentación legislativa debido a la coexistencia de las Directivas generales con más de cincuenta actos sectoriales que imponen requisitos de compra heterogéneos. En los subapartados siguientes se analizan específicamente las cargas administrativas que dificultan la participación de los operadores económicos, los costes de tramitación asociados a la complejidad de las licitaciones y las dificultades derivadas de la dispersión de las cláusulas sociales y ecológicas en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea (Ecorys, 2025; Sundstrand, 2026).
2.1. Cargas administrativas, complejidad procedural y barreras de acceso para Pymes
El entramado regulatorio derivado de las Directivas de 2014 ha generado una elevada carga burocrática tanto para los compradores estatales como para las empresas participantes. Las tres Directivas del paquete normativo de 2014 establecieron procedimientos dispares entre la contratación clásica, los sectores especiales y las concesiones, dando lugar a más de treinta formularios diferentes para la publicación de anuncios oficiales (Comisión Europea, 2026; Caranta y Janssen, 2026). Las investigaciones econométricas desarrolladas por Ecorys (2025) demuestran que los costes de tramitación para los adjudicatarios aumentan de forma no lineal conforme se incrementa el número de criterios de adjudicación especificados en los pliegos. Cuando la estructura de evaluación añade más de dos criterios por encima del promedio del mercado, los costes incurridos por las empresas licitadoras crecen de manera desproporcionada debido a los requerimientos de documentación técnica y certificación adicionales, lo que desincentiva la presentación de ofertas y encarece la participación privada (Ecorys, 2025).
Por lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas, si bien obtienen cerca del 71% de los contratos adjudicados en la Unión Europea (representando el 55% del valor financiero acumulado), continúan encontrando serios impedimentos para consolidar su presencia en el mercado transfronterizo (SILO, 2026; Banco Mundial, 2025). La coexistencia de más de 123 plataformas de licitación electrónica gestionadas de forma descentralizada por diferentes estados y administraciones locales exige que las empresas registren y acrediten su documentación jurídica y financiera reiteradamente en cada portal (PwC, 2026; Comisión Europea, 2026). Un ejemplo ilustrativo de esta barrera se observa en las contrataciones de servicios de consultoría e infraestructuras locales en regiones fronterizas, donde una Pyme debe adaptar sus certificados a sistemas incompatibles entre sí, lo que reduce las ofertas transfronterizas a porcentajes inferiores al 5% del valor licitado (Prometeia, 2021; Comisión Europea, 2026). Esta rigidez formal favorece situaciones de licitador único que disminuyen la presión competitiva y elevan los precios de adjudicación finales (Tribunal de Cuentas Europeo, 2023; Loxbo y Pircher, 2025).
2.2. Insuficiencias en la contratación estratégica y fragmentación legislativa
El aprovechamiento de las compras públicas para la consecución de fines ecológicos, sociales o de innovación ha alcanzado un desarrollo limitado e desigual dentro del ámbito comunitario (Comisión Europea, 2026). Pese a que las normativas de 2014 contemplaban la posibilidad de evaluar la oferta de mayor ventaja económica mediante criterios cualitativos, las entidades adjudicadoras han recurrido en su mayoría al precio más bajo como único criterio de selección debido al temor a reclamaciones administrativas o decisiones judiciales adversas (Comisión Europea, 2026; CoR, 2025). En el campo ecológico, la existencia de más de 230 ecoetiquetas e indicadores medioambientales heterogéneos dentro de la Unión ha generado incertidumbre en los compradores sobre la equivalencia jurídica de las certificaciones aportadas por las empresas (Viegand Maagøe, 2026; Comisión Europea, 2026). Como consecuencia, los pliegos evitan incluir exigencias de sostenibilidad o las reducen a menciones genéricas carentes de capacidad evaluativa (Sundstrand, 2026; IISD, 2025).
A la complejidad inherente a las Directivas generales se suma la proliferación desordenada de legislación sectorial europea con repercusiones en las licitaciones estatales (Janssen, 2025; Caranta y Janssen, 2026). En los últimos años se han promulgado más de cincuenta disposiciones en reglamentos y directivas sectoriales que regulan exigencias medioambientales, de ciberseguridad, de eficiencia energética o de debido proceso laboral (Janssen, 2025). Por ejemplo, más de quince actos normativos comunitarios regulan causas de exclusión de operadores económicos fuera del articulado general de las Directivas de contratación, lo que genera contradicciones en cuanto a la duración de las sanciones, las medidas de subsanación voluntaria y los medios de prueba admisibles (Janssen, 2025; Comisión Europea, 2026). Esta fragmentación jurídica dispersa las obligaciones de las empresas licitadoras, eleva el riesgo de discrepancias interpretativas y dificulta la labor de comprobación de las administraciones adjudicadoras (Sundstrand, 2026; Caranta y Janssen, 2026).
3. El Reglamento del Acta de Contratación Pública: Simplificación procedimental y flexibilización
Se examinan las modificaciones procedimentales introducidas por la propuesta del Acta de Contratación Pública con la finalidad de flexibilizar el régimen de licitaciones en la Unión Europea (Comisión Europea, 2026). Siguiendo las apreciaciones de Ecorys (2025) y las directrices de la Comisión Europea (2026), la reforma abandona la estructura basada en tres Directivas separadas y aprueba un Reglamento de aplicación directa en todos los Estados miembros. A continuación, los subapartados analizan la simplificación de los esquemas de licitación, la reducción de los procedimientos disponibles a dos modalidades principales, la regulación uniforme de las negociaciones contractuales y la implantación de un régimen acelerado para situaciones de emergencia o interrupción en las cadenas de suministro (Comisión Europea, 2026).
3.1. Unificación en un instrumento único y reestructuración de procedimientos
La transformación más relevante planteada por el Acta de Contratación Pública reside en la unificación normativa mediante la derogación de las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE, que quedan reemplazadas por un texto regulatorio único directamente aplicable (Comisión Europea, 2026). La elección de la figura del Reglamento evita la dispersión causada por las transposiciones nacionales y el exceso de regulaciones autonómicas o estatales que históricamente mantenían disparidades en los plazos y requisitos (Comisión Europea, 2026). Al consolidar las reglas de la contratación ordinaria, los sectores especiales de agua, energía, transportes y servicios postales, y las concesiones dentro de un marco coherente, se erradican los conflictos de delimitación entre categorías jurídicas que anteriormente fuerzaban a los compradores estatales a tramitar procedimientos bajo dudas sobre el régimen aplicable (Comisión Europea, 2026; Caranta y Janssen, 2026).
En el plano de la tramitación, la propuesta reduce la multiplicidad de esquemas tradicionales a dos métodos centrales de licitación: el procedimiento abierto (que incorpora la opción de desarrollar fases de negociación) y el procedimiento dinámico (Comisión Europea, 2026). El procedimiento abierto rediseñado permite a la entidad adjudicadora evaluar de entrada las ofertas presentadas y, si así lo ha indicado formalmente en el anuncio inicial, abrir rondas de negociación con las empresas adecuadamente calificadas sobre aquellos aspectos constitutivos modificables de la solución técnica o comercial (Comisión Europea, 2026). Por el contrario, el procedimiento dinámico simplifica la adquisición de bienes de uso corriente u homologados, reutilizando la información de elegibilidad previamente validada y reduciendo al mínimo la aportación de documentación en cada lote licitado (Comisión Europea, 2026). Las concesiones quedan integradas en este régimen simplificado, exigiéndose la realización previa de un análisis de riesgos estructurado para asegurar la transferencia efectiva del riesgo operativo a la empresa concesionaria (Comisión Europea, 2026).
3.2. Negociaciones, consultas de mercado y régimen de emergencias
La incorporación de las negociaciones dentro del procedimiento abierto ordinario representa una innovación destinada a mejorar el ajuste entre la demanda del comprador público y la oferta tecnológica disponible en el mercado (Comisión Europea, 2026; Ecorys, 2025). La entidad adjudicadora puede fijar de antemano las condiciones mínimas e innegociables del contrato, abriendo diálogo exclusivo sobre elementos funcionales, calendarios de entrega o mejoras en los rendimientos del servicio (Comisión Europea, 2026). En paralelo, las consultas preliminares de mercado se convierten en una herramienta estándar previa al lanzamiento de las licitaciones (Comisión Europea, 2026). Un ejemplo práctico de esta dinámica se aplica en la adquisición de soluciones de software para la gestión del tráfico urbano, donde la administración pública consulta a los desarrolladores las capacidades existentes antes del pliego final y negocia posteriormente ajustes de interoperabilidad con las mejores propuestas recibidas (Comisión Europea, 2026).
Para atender situaciones imprevistas, perturbaciones graves en las cadenas de suministro o crisis sanitarias y energéticas, el Acta de Contratación Pública establece un procedimiento especial de urgencia que faculta la adjudicación directa cuando la licitación competitiva resulte impracticable (Comisión Europea, 2026). Como contrapeso a esta flexibilidad excepcional, se imponen salvaguardias de transparencia a posteriori mediante la emisión obligatoria de un resumen público de resultados y el seguimiento de los pagos mediante facturación electrónica (Comisión Europea, 2026). De igual modo, con el fin de prevenir prácticas colusorias, favoritismos o corrupción durante las rondas de negociación, los compradores públicos quedan obligados a registrar digitalmente cada interacción comercial en el sistema de facturación y utilizar plataformas automatizadas de detección de riesgos como ARACHNE+ antes de formalizar la adjudicación (Comisión Europea, 2026).
4. Integración de objetivos estratégicos: Contratación verde, social e innovación
Se examina la arquitectura configurada por el nuevo Reglamento para canalizar las prioridades de sostenibilidad, justicia social e innovación a través del gasto de las administraciones públicas (Comisión Europea, 2026). Tomando como referencia los aportes teóricos de Sundstrand (2026) y Carvalho (2023), así como las estimaciones del Impact Assessment oficial, la propuesta articula medidas coercitivas y de incentivo que condicionan la adjudicación de los contratos públicos (Comisión Europea, 2026). A continuación se detallan los mecanismos operativos de la mejor relación precio-calidad (BPQR), la evaluación fundada en los costes del ciclo de vida, las restricciones en las cadenas de subcontratación y las facilidades para la compra pública de innovación (Comisión Europea, 2026; Wainikka, 2026).
4.1. Criterios de adjudicación basados en la relación precio-calidad y costes del ciclo de vida
El Reglamento instaura como regla general de adjudicación el método de la mejor relación precio-calidad (BPQR), que desplaza la evaluación fundamentada únicamente en el precio inicial de adquisición (Comisión Europea, 2026). Bajo la fórmula de cumplir o explicar, las entidades adjudicadoras deben asignar una ponderación mínima obligatoria del 30% a los criterios de calidad no basados en el precio dentro del cómputo total de la licitación (Comisión Europea, 2026). En sectores intensivos en mano de obra, tales como los servicios de limpieza, restauración colectiva y seguridad privada, el porcentaje reservado a los criterios cualitativos y sociales debe elevarse como mínimo al 50% para evitar que la competencia económica deteriore las condiciones retributivas de los trabajadores (Comisión Europea, 2026; Ecorys, 2025). Las administraciones que decidan prescindir del peso cualitativo quedan obligadas a motivar públicamente dicha excepción en el anuncio del expediente (Comisión Europea, 2026).
El marco metodológico reinforced promueve la evaluación económica a partir de los costes del ciclo de vida (LCC) y el coste total de propiedad (TCO), incorporando los gastos indirectos de consumo energético, mantenimiento, reciclaje y las externalidades ambientales imputables a la huella de carbono (Comisión Europea, 2026). Aunque la inclusión de exigencias de sostenibilidad puede incrementar el precio nominal de compra en un rango promedio situado entre el 1% y el 7% en contratos de obras complejas, los análisis empíricos confirman que los costes operativos disminuyen drásticamente a lo largo de la vida útil de los activos, amortizando el desembolso inicial (Lines et al., 2020; Carvalho, 2023; Hoekman y Taş, 2024). Un ejemplo se encuentra en la licitación de sistemas de energía solar fotovoltaica o flotas de transporte público, donde la exigencia de ecoetiquetas oficiales como la Ecoetiqueta Europea (EU Ecolabel) permite valorar las reducciones de emisiones sin imponer evaluaciones técnicas complejas a las pequeñas administraciones locales (Comisión Europea, 2026; Viegand Maagøe, 2026).
4.2. Responsabilidad social, límites a la subcontratación y compras de innovación
La vertiente social del Reglamento consolida la vinculación directa o indirecta de las condiciones laborales con el objeto del contrato, permitiendo valorar el cumplimiento de convenios colectivos representativos, la creación de empleo de calidad y la inclusión de personas con discapacidad o en riesgo de exclusión (Comisión Europea, 2026; Sundstrand, 2026). A fin de erradicar la precarización en las cadenas de producción, el texto prohíbe de forma expresa la subcontratación del 100% del volumen de la prestación adjudicada y faculta a los compradores a limitar la cadena de subcontratación hasta un máximo de dos niveles en sectores de alto riesgo laboral (Comisión Europea, 2026; Fafo, 2025). Los contratistas principales deben detallar la identidad de cada subcontratista y certificar el traslado de condiciones de pago equivalentes a las estipuladas por la administración (Comisión Europea, 2026).
Con el propósito de estimular la compra pública de innovación (PPI), el Reglamento introduce un procedimiento basado en exigencias funcionales complejas donde la entidad adjudicadora expone una problemática pública no resuelta por los productos comerciales corrientes y requiere al mercado el desarrollo de propuestas innovadoras (Comisión Europea, 2026). La reforma modifica el régimen de la propiedad intelectual (IPR): los derechos generados en el marco del desarrollo tecnológico se mantienen bajo la titularidad de la empresa proveedora, salvo que el comprador estatal justifique debidamente la necesidad de su adquisición para la continuidad del servicio público (Wainikka, 2026; Comisión Europea, 2026). Esta retención de los derechos por el licitador estimula la inversión privada, facilita la comercialización de la solución resultante a escala internacional y disminuye el precio de las ofertas licitadas (Wainikka, 2026).
5. Autonomía económica, preferencia europea y digitalización integrada
Se analiza los ejes dedicados a la seguridad económica comunitaria y la transformación digital de la contratación estatal previstos en los capítulos correspondientes de la propuesta de Reglamento (Comisión Europea, 2026). Basándose en las estimaciones de PwC (2026) y en la doctrina internacionalista sobre el Acuerdo sobre Contratación Pública (GPA) de la Organización Mundial del Comercio, se evalúan las restricciones de acceso para operadores de terceros países y la implantación del Espacio Europeo de Datos (Comisión Europea, 2026). Los subapartados desarrollan el menú de medidas de preferencia europea, la protección de infraestructuras de tecnologías de la información y la simplificación mediante el principio de presentación única de documentación (Comisión Europea, 2026; PwC, 2026).
5.1. Mecanismos de preferencia europea y capacidad de resistencia en las cadenas de suministro
En concordancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea emanada de las sentencias Kolin (Asunto C-652/22) y Qingdao (Asunto C-266/22), la nueva normativa aclara que los operadores económicos y bienes procedentes de terceros países sin acuerdos comerciales multilaterales o bilaterales suscritos con la Unión Europea (como el GPA de la OMC) no gozan de un derecho de acceso garantizado a los procedimientos de licitación comunitarios (Comisión Europea, 2026). En estos supuestos, las autoridades adjudicadoras pueden disponer la exclusión de licitadores no cubiertos o aplicar ajustes evaluativos en las fases de valoración de ofertas para primar el origen comunitario o de países firmantes (Comisión Europea, 2026).
Las herramientas de preferencia europea bajo la opción BEU.2 otorgan la facultad voluntaria a los compradores de requerir un contenido mínimo de componentes europeos en los productos licitados o de otorgar bonificaciones de puntuación de hasta un porcentaje sobre la oferta técnica cuando los bienes procedan del mercado comunitario (Comisión Europea, 2026). En contrataciones vinculadas a infraestructuras de información o tecnologías de doble uso, la normativa autoriza la imposición de requerimientos de diversificación de suministradores, obligaciones de almacenamiento dentro del territorio de la Unión y certificaciones de ciberseguridad para prevenir distorsiones o riesgos de espionaje exterior (Comisión Europea, 2026). Un ejemplo se da en las compras de equipos de redes de comunicación y baterías para el almacenamiento de energía, donde los pliegos pueden exigir la trazabilidad de los componentes a través del Pasaporte Digital de Producto (DPP) para comprobar el origen de los insumos (Comisión Europea, 2026; PwC, 2026).
5.2. Espacio Europeo de Datos e infraestructura digital unificada
La modernización tecnológica de la contratación descansa sobre la opción MPL.1, que constituye una red descentralizada de plataformas de licitación e interoperables mediante una capa de integración europea gestionada por la Comisión (Comisión Europea, 2026; PwC, 2026). Mediante la implantación de la Cartera de Identidad Digital de la Unión (European Business Wallet) y el Servicio de Elegibilidad en la Contratación Pública (PPES), se hace efectivo el principio de una sola vez o presentación única (Once-Only Principle) (Comisión Europea, 2026; PwC, 2026). De este modo, las empresas autentican sus poderes jurídicos, estados contables y estar al corriente de pagos fiscales una sola vez en el sistema, pudiendo licitar en cualquier administración de la Unión sin aportar documentos acreditativos duplicados en cada expediente (Comisión Europea, 2026).
El sistema se completa con la creación de los Espacios Nacionales de Datos de Contratación Pública (NPPDS) interconectados con el Espacio Europeo de Datos de Contratación Pública (PPDS) (Comisión Europea, 2026). Esta arquitectura digital recopila e integra información estructurada de todo el ciclo de vida de los contratos, desde la publicación de los anuncios preliminares hasta la recepción de las facturas electrónicas y el fin de la ejecución (Comisión Europea, 2026). El uso generalizado de herramientas informáticas de análisis de riesgo, como ARACHNE+, permite procesar estos volúmenes de datos en tiempo real para detectar patrones de licitación coordinada entre competidores, sobreprecios anómalos o situaciones de conflicto de intereses, incrementando de forma notable las capacidades de fiscalización de los organismos de auditoría (Comisión Europea, 2026; OECD, 2023).
6. Luces y sombras de la propuesta de Reglamento europeo de contratación pública: un análisis del equilibrio entre la discrecionalidad, la sostenibilidad y las cargas administrativas
La propuesta de Reglamento relativa a los contratos públicos y las concesiones representa una modificación estructural de gran alcance en el Derecho administrativo de la Unión Europea. Al sustituir las tres Directivas de 2014 por un único instrumento de aplicación directa, la Comisión Europea persigue la unificación legislativa y la reducción de trabas burocráticas. Ahora bien, un análisis pormenorizado del texto normativo y de su evaluación de impacto revela tensiones operativas, costes ocultos y riesgos de aplicación que merecen un examen detenido.
Un primer aspecto sujeto a cuestionamiento radica en la tensión entre la simplificación procedimental preconizada y el incremento efectivo de las cargas financieras para los participantes. La implantación generalizada de la mejor relación precio-calidad (BPQR) bajo el esquema de cumplir o explicar impone la evaluación de criterios cualitativos complejos en sustitución de las comparaciones estrictamente económicas. Las propias estimaciones cuantitativas institucionales indican que un procedimiento tramitado bajo la fórmula BPQR genera un coste adicional medio de 904 euros para las entidades adjudicadoras y de 2.465 euros para las empresas licitadoras en comparación con las licitaciones basadas en el precio. A escala comunitaria, este requerimiento cualitativo se traduce en un incremento de costes administrativos de 512 millones de euros anuales. Para las pequeñas y medianas empresas, la preparación de ofertas técnicas con múltiples requerimientos cualitativos representa un desembolso económico sustancial que puede desincentivar la participación en expedientes de mediano o pequeño tamaño.
En segundo lugar, la concesión de mayor margen de discrecionalidad a los compradores estatales entraña riesgos evidentes para la competencia y la integridad. La literatura empírica demuestra que el uso intensivo de criterios cualitativos en administraciones públicas con menor capacidad técnica se halla correlacionado con un aumento de hasta 11 puntos porcentuales en las licitaciones con licitador único. La valoración subjetiva de la calidad, si carece de parámetros medibles y verificables en los pliegos, eleva el riesgo de favoritismo, acuerdos colusorios y litigiosidad administrativa. Esta problemática fue señalada formalmente por el Comité de Control Regulatorio de la Comisión Europea en su dictamen negativo inicial sobre la evaluación de impacto de la propuesta.
En tercer lugar, el marco planteado para la preferencia europea plantea dilemas respecto al coste de las compras estatales y la estabilidad del comercio internacional. El requerimiento de verificar el origen de los bienes, la titularidad de los propietarios finales y la estructura de las cadenas de suministro exige un esfuerzo documental que recae directamente sobre las entidades compradoras y los licitadores. Las consultas públicas oficiales evidencian que el 63% de los encuestados prevé un aumento de los precios de adquisición de los productos y servicios como consecuencia directa de la aplicación de preferencias comunitarias. De igual modo, existe la posibilidad de que terceros países apliquen medidas de retaliación comercial, excluyendo a las empresas europeas de sus mercados públicos de contratación.
En cuarto lugar, la efectividad del modelo digital unificado depende de la superación de barreras técnicas de gran magnitud entre las administraciones de los Estados miembros. Aunque el principio de presentación única de documentación y la red de interoperabilidad buscan aligerar la burocracia, la interconexión de más de 123 plataformas de licitación electrónica con niveles de madurez tecnológica dispares requiere inversiones elevadas y una coordinación técnica continuada. Cada Estado miembro debe destinar aproximadamente 3,8 millones de euros adicionales a la creación de su Espacio Nacional de Datos, mientras que la Comisión asume un coste directo de 93,3 millones de euros. La coexistencia de sistemas descentralizados genera riesgos de inconsistencia de datos, discrepancias interpretativas y fallos de ciberseguridad que podrían paralizar la gestión de las licitaciones.
Por último, el intento de armonizar las disposiciones de contratación presentes en más de cincuenta actos sectoriales mediante una norma horizontal puede restar flexibilidad a la regulación de sectores específicos con necesidades operativas particulares. La supresión de reglas sectoriales para integrarlas en el Reglamento general corre el peligro de generar vacíos regulatorios o imponer soluciones de carácter uniforme a campos tan heterogéneos como la salud, los transportes, la defensa y la energía.
Definitivamente, la reforma de la contratación pública en la Unión Europea se enfrenta a la dificultad de equilibrar el impulso de objetivos cualitativos y la protección del mercado interior con la prevención del sobrecoste administrativo y la preservación de la competencia efectiva. El éxito final de la norma dependerá de la profesionalización real de las autoridades compradoras y de la plena funcionalidad técnica de sus herramientas digitales.
7. Estrategias de ajuste operativo y garantías procedimentales para la reforma del régimen de contratación pública en la Unión Europea
Con el propósito de superar las inconsistencias procedimentales, la elevación de costes administrativos y los riesgos de arbitrariedad identificados en la propuesta de Reglamento, se plantea una serie de medidas de perfeccionamiento normativo y técnico. Estas recomendaciones buscan equilibrar el impulso de objetivos sociales, ecológicos e innovadores con la preservación de la competencia efectiva, la accesibilidad de las pequeñas y medianas empresas y la seguridad jurídica.
7.1. Estandarización de métricas cualitativas y simplificación del esquema precio-calidad
Para evitar que la implantación obligatoria de la mejor relación precio-calidad (BPQR) derive en incrementos desproporcionados de los costes de licitación, resulta indispensable limitar la dispersión de criterios en las bases de compra. La Comisión Europea debe elaborar un catálogo público de indicadores de sostenibilidad e innovación previamente validados, dotados de fórmulas de cuantificación objetiva. La utilización de este repositorio oficial por parte de las autoridades adjudicadoras otorgaría una presunción de conformidad legal, eximiendo a los compradores de elaborar evaluaciones complejas de forma individualizada.
Adicionalmente, se recomienda introducir un umbral financiero de exención para contratos de menor cuantía. En expedientes cuyo valor estimado no supere los límites intermedios de licitación, las administraciones públicas deberían conservar la facultad de emplear fórmulas simplificadas de evaluación económica, reservando los esquemas cualitativos avanzados para contrataciones de mayor envergadura o impacto estructural. De este modo, se aliviaría la carga burocrática sobre las pequeñas y medianas empresas, facilitando su participación en el mercado estatal.
7.2. Mantenimiento de la integridad procedimental y prevención de la arbitrariedad
El incremento de la discrecionalidad en las rondas de negociación y en la valoración de ofertas técnicas exige articular salvaguardias organizativas rigurosas. Se sugiere establecer de manera preceptiva el principio de separación de funciones, encomendando la evaluación de la calidad técnica a comités independientes respecto a los órganos encargados de la valoración económica y la adjudicación final. Esta división de cometidos previene sesgos de evaluación y reduce los riesgos de favoritismo hacia licitadores habituales.
De igual modo, la trazabilidad de cada fase negociadora debe quedar registrada de forma automatizada en el Espacio Europeo de Datos de Contratación Pública. Todas las aclaraciones, modificaciones no sustanciales y actas de reuniones han de ser accesibles en tiempo real para la totalidad de las empresas participantes. La integración del análisis preventivo de riesgos a través de plataformas como ARACHNE+ debe operar como un requisito previo e ineludible para la formalización del contrato, emitiendo alertas automatizadas ante patrones anómalos de licitación o concentraciones sospechosas de adjudicaciones.
7.3. Verificación automatizada del origen y flexibilidad en las cláusulas de preferencia
La aplicación de mecanismos de preferencia europea debe evitar la generación de trabas burocráticas excesivas y el encarecimiento desmedido de los suministros públicos. Para ello, la comprobación del origen de los productos y de la estructura societaria de los licitadores ha de canalizarse íntegramente a través de herramientas digitales interoperables. La interconexión del Pasaporte Digital de Producto (DPP) con la Cartera de Identidad Digital de la Unión permitida por la red europea facilitará la verificación instantánea de los componentes sin exigir declaraciones juradas ni certificaciones duplicadas a las empresas.
A su vez, es aconsejable incorporar cláusulas de salvaguardia dinámica en los pliegos de contratación. Cuando un análisis de mercado previo demuestre la inexistencia de suministradores europeos o constate que la aplicación de la preferencia comunitaria acarrea un sobreprecio superior al 10% respecto a las alternativas internacionales, la entidad adjudicadora debe quedar facultada para suspender temporalmente dicha exigencia. Esta flexibilidad previene tensiones presupuestarias y asegura la continuidad en la provisión de bienes en sectores tecnológicamente dependientes.
7.4. Despliegue gradual de la arquitectura digital y asistencia técnica institucional
La transición hacia una red descentralizada e interoperable de plataformas de licitación requiere atender las diferencias de madurez tecnológica existentes entre las administraciones de los Estados miembros. Se propone un calendario de implantación por fases que conceda un periodo de adaptación extendido a las entidades locales y regionales de menor dimensión presupuestaria. Durante este intervalo, la Comisión Europea debe proporcionar acceso gratuito a la plataforma pública europea centralizada a los compradores que carezcan de sistemas propios plenamente desarrollados.
A la par de la infraestructura informática, es indispensable instrumentar un programa europeo de capacitación profesional para el personal comprador. La creación de un centro de asistencia técnica comunitaria ofrecerá asesoramiento jurídico y modelos tipo de pliego a las autoridades locales, reduciendo la incertidumbre legal en la tramitación de procedimientos negociados e innovación. La formación especializada constituye la herramienta más sólida para aminorar la tasa de litigiosidad y elevar la eficiencia del gasto público.
7.5. Modulación sectorial mediante anexos adaptativos
Frente a la rigidez de un Reglamento horizontal único, se plantea la inclusión de anexos reglamentarios específicos para sectores de alta complejidad funcional, tales como la atención sanitaria, la ciberseguridad, las infraestructuras de energía y la defensa. Estos anexos permitirán adaptar las reglas de licitación a las particularidades operativas de cada ámbito, contemplando plazos de ejecución adecuados, regímenes especiales de propiedad intelectual y exenciones justificadas a la contratación centralizada.
Esta modulación técnica preserva la coherencia del cuerpo normativo general al tiempo que respeta la diversidad de las políticas públicas sectoriales. Al combinar reglas procedimentales simplificadas, comprobaciones digitales automatizadas y asistencia institucional continuada, la Unión Europea estará en condiciones de consolidar un mercado público altamente competitivo, transparente y volcado hacia la sostenibilidad de largo plazo.
8. Conclusiones sobre la reforma del régimen de contratación pública en la Unión Europea
El análisis integrado de la propuesta de Reglamento sobre contratos públicos y concesiones, junto con el examen de sus aspectos críticos y las opciones de ajuste, permite señalar las siguientes valoraciones:
Unificación normativa y flexibilidad procedimental La sustitución de las tres Directivas de 2014 por un único Reglamento directamente aplicable resuelve la fragmentación legislativa y previene divergencias por transposiciones estatales. La consolidación de los esquemas de licitación en dos modalidades principales —el procedimiento abierto con opción de negociación y el procedimiento dinámico— otorga a las entidades adjudicadoras herramientas adaptables para sus adquisiciones. Para evitar que la mayor capacidad de negociación degenere en opacidad o tratos de favor, resulta preceptivo registrar digitalmente cada interacción comercial e integrar la evaluación preventiva de riesgos mediante plataformas automatizadas como ARACHNE+.
Garantías de objetividad en la evaluación de la mejor relación precio-calidad La implantación de la mejor relación precio-calidad (BPQR) bajo el esquema de cumplir o explicar favorece la integración de metas sociales, ecológicas y de innovación en las compras públicas. Aun con las ventajas cualitativas planteadas, la evaluación de la calidad genera costes administrativos adicionales tanto para las autoridades adjudicadoras como para las empresas participantes. Con el fin de evitar que la valoración cualitativa reduzca la concurrencia o eleve la litigiosidad, conviene contar con repertorios oficiales de indicadores estandarizados y asegurar la separación organizativa entre los equipos encargados de evaluar la calidad técnica y los órganos de adjudicación económica.
Operatividad de la infraestructura digital e interoperabilidad El despliegue del Espacio Europeo de Datos de Contratación Pública y de la Cartera de Identidad Digital de la Unión constituye la base tecnológica indispensable para alcanzar la reducción de cargas burocráticas proyectada. La aplicación efectiva del principio de presentación única de documentación (Once-Only) a través del Servicio de Elegibilidad en la Contratación Pública promete aliviar costes recurrentes, beneficiando ampliamente a las pequeñas y medianas empresas. Ante los distintos niveles de desarrollo informático en los Estados miembros, se requiere un calendario de implantación gradual respaldado por apoyo técnico institucional que asegure la integración de las plataformas sin relegar a administraciones locales con menores recursos.
Aplicación equilibrada de la preferencia europea y seguridad jurídica La codificación de la jurisprudencia comunitaria sobre el acceso de empresas de terceros países y la creación de un marco de preferencia europea ofrecen certeza a las administraciones públicas al regular la participación de bienes o suministradores no cubiertos por acuerdos internacionales. Puesto que las restricciones de origen pueden acarrear incrementos en los precios de adquisición o riesgos de represalias comerciales externas, su articulación exige la verificación automatizada del origen mediante el Pasaporte Digital de Producto y la incorporación de cláusulas de salvaguardia que permitan suspender la preferencia en supuestos comprobados de desabastecimiento o sobrecoste desproporcionado.
Profesionalización y adaptación a realidades sectoriales La reorientación de las compras de las administraciones públicas —que movilizan cerca de 2,5 billones de euros anuales equivalentes al 15% del Producto Interior Bruto comunitario— desde la fijación exclusiva en el menor precio hacia un modelo guiado por el valor estratégico requiere una capacitación continua del personal comprador. La incorporación de anexos adaptativos para sectores de alta complejidad técnica evita las rigideces de una norma estandarizada horizontal, asegurando que la contratación pública funcione como un instrumento transparente, eficiente y accesible para el conjunto del tejido empresarial de la Unión Europea.
9. Consideraciones finales y recomendaciones de política pública
El examen de la propuesta del Acta de Contratación Pública demuestra que la sustitución de las tres Directivas por un Reglamento directamente aplicable ofrece un marco propicio para corregir las deficiencias de fragmentación y cargas excesivas que caracterizan al mercado único de compras públicas (Comisión Europea, 2026). El análisis de costes y beneficios elaborado por la Comisión Europea prevé un ahorro neto anual en cargas administrativas de 649 millones de euros para el conjunto de las entidades adjudicadoras y los operadores económicos (Comisión Europea, 2026; Ecorys, 2025; PwC, 2026). Las empresas experimentan una reducción de cargas de 570 millones de euros anuales, mientras que las administraciones públicas obtienen un alivio neto de 79 millones de euros al año, debido principalmente a la automatización de la elegibilidad y la eliminación de trámites redundantes (Comisión Europea, 2026). En términos por procedimiento, el coste administrativo se reduce un 4,4% para los compradores y un 8,9% para las empresas participantes (Comisión Europea, 2026).
A pesar de las ventajas proyectadas, el éxito de la reforma regulatoria depende de la capacidad institucional de las administraciones estatales y locales para gestionar la transición hacia criterios cualitativos y procedimientos negociados (Hoekman y Taş, 2024; Loxbo y Pircher, 2025). Las evidencias empíricas advierten de que la discrecionalidad en la fijación de la mejor relación precio-calidad (BPQR) puede derivar en incrementos indebidos de coste o litigiosidad si las entidades adjudicadoras carecen de formación técnica para diseñar pliegos objetivos y mensurables (Loxbo y Pircher, 2025; Tátrai et al., 2024). De esta manera, las salvaguardias introducidas en el Reglamento—como la obligatoriedad de justificar la puntuación en la adjudicación, el registro completo de las rondas de negociación y el escrutinio automatizado mediante ARACHNE+—resultan de obligada observancia para preservar la integridad del sistema (Comisión Europea, 2026).
Para garantizar la implementación del Acta de Contratación Pública, se sugiere a las autoridades comunitarias y estatales intensificar los programas de profesionalización del personal comprador, elaborando modelos estándar de pliegos con indicación de métricas del ciclo de vida y guías de aplicación del Pasaporte Digital de Producto (Comisión Europea, 2026; CoR, 2025). Igualmente, resulta prioritario proporcionar soporte técnico específico a las Pymes mediante oficinas regionales de ayuda que faciliten el uso de la Cartera de Identidad Digital de la Unión y garanticen la interoperabilidad de las plataformas (SILO, 2026; PwC, 2026). De este modo, la contratación pública podrá consolidarse como una herramienta efectiva de inversión estratégica, compatibilizando la eficiencia económica con la sostenibilidad ambiental y la justicia social en todo el territorio de la Unión Europea (Comisión Europea, 2026).
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