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Resumen: Se analiza la estructura dogmática y normativa que configura el Derecho Financiero y Tributario en el ordenamiento jurídico español a partir de la Constitución de 1978. Se examinan los principios materiales de justicia tributaria positivados en el artículo 31.1, tales como la capacidad económica, la generalidad, la igualdad, la progresividad y el límite de la prohibición de confiscatoriedad, vinculándolos con la jurisprudencia consolidada por el Tribunal Constitucional. De igual modo, se disecciona la vertiente formal articulada mediante la reserva de ley y los límites fijados a los decretos-leyes en materia impositiva. El estudio abarca la vertiente del gasto público a través de la institución presupuestaria y los criterios de eficiencia y equidad de asignación. De igual manera, se expone la compleja distribución territorial del poder financiero entre la Administración Central del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, ponderando las diferencias entre el régimen común de la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas y los modelos forales del País Vasco y Navarra. Finalmente, se evalúa el impacto derivado de la reforma del artículo 135 constitucional y el desarrollo imperativo de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en el equilibrio de las finanzas públicas.
Palabras clave: Derecho Financiero, Constitución Española, Capacidad Económica, Reserva de Ley, Autonomía Financiera, Estabilidad Presupuestaria, Sistema Tributario.
Abstract: This paper analyzes the dogmatic and normative structure that shapes Financial and Tax Law within the Spanish legal system, based on the 1978 Constitution. It examines the substantive principles of tax justice enshrined in Article 31.1—such as economic capacity, generality, equality, progressivity, and the prohibition against confiscatory taxation—linking them to the established jurisprudence of the Constitutional Court. Likewise, it dissects the formal dimension, articulated through the principle of "reservation to law" (the requirement that certain matters be regulated by statute) and the limits imposed on decree-laws in tax matters. The study covers the realm of public expenditure through the budgetary institution and the criteria of efficiency and allocative equity. Furthermore, it explores the complex territorial distribution of financial power among the Central State Administration, the Autonomous Communities, and local entities, weighing the differences between the "common regime" (governed by Organic Law 8/1980 on the Financing of Autonomous Communities) and the *foral* (chartered) models of the Basque Country and Navarre. Finally, it evaluates the impact of the reform of Article 135 of the Constitution—and the subsequent implementation of Organic Law 2/2012 on Budgetary Stability and Financial Sustainability—on the balance of public finances.
Keywords: Financial Law, Spanish Constitution, Economic Capacity, Reservation to Law, Financial Autonomy, Budgetary Stability, Tax System.
(*) Manuel Velasco Carretero, es doctorando en Ciencias jurídicas y sociales por la Universidad de Málaga (UMA), la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad Antonio de Nebrija, la Universidad de Alicante, la Universidad de Cádiz, la Universidad de Extremadura, la Universidad de La Laguna, la Universidad de Santiago de Compostela, la Universidad de Sevilla, la Universidad de Vigo, la Universidad Rey Juan Carlos y la Universitat Oberta de Catalunya. Es experto universitario en cumplimiento normativo – compliance por la Universidad Internacional de la Rioja (UNIR), diplomado en empresariales por la UMA, licenciado en ciencias económicas y empresariales, economista, por la UMA , graduado en derecho por la UNIR, máster jurídico oficial por la UMA, máster económico-financiero oficial convalidado por el Ministerio de Educación del Gobierno de España, abogado por el Ministerio de Justicia del Gobierno de España, colegiado no ejerciente en el Ilustre Colegio de la Abogacía de Málaga, gestor administrativo por el Ministerio de la Función Pública del Gobierno de España, administrador de fincas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de España, experto universitario en peritaje judicial por la Universidad Europea Miguel de Cervantes (UEMC).
1. Introducción
El estudio dogmático de la actividad financiera del Estado español exige situar la Constitución de 1978 en la cúspide del sistema normativo rector de la obtención de ingresos e inversión de los recursos públicos. La regulación de los recursos tributarios y patrimoniales desborda la mera técnica recaudatoria para convertirse en la garantía estructural de las prestaciones inherentes al Estado social y democrático de Derecho regulado en el artículo 1.1 del texto constitucional (Pérez Royo, 2020). La vertiente económica de la norma suprema articula los mecanismos precisos para hacer efectivos los valores de justicia, igualdad y libertad material, imponiendo a los poderes públicos la necesidad de coordinar la exacción de cargas tributarias con una asignación equitativa del gasto público.
El ordenamiento financiero español encuentra su asidero en un conjunto ordenado de preceptos que vertebran tanto la potestad tributaria originaria estatal como las facultades hacendísticas otorgadas a los entes autonómicos y locales (Martín Queralt et al., 2021). La configuración de la Hacienda Pública bajo el texto constitucional de 1978 responde a una visión unitaria del fenómeno financiero, donde la tributación y el gasto forman las dos caras de una misma realidad jurídica orientada a la consecución del bienestar colectivo y al mantenimiento de las cargas comunes. Esta perspectiva integra de modo armónico la exacción de ingresos con el control riguroso del destino asignado a los caudales comunitarios. La actividad financiera pública constituye así el engranaje normativo sobre el cual se edifica la convivencia democrática y el desarrollo distributivo ordenado por el constituyente.
1.1. Concepto y delimitación del Derecho Financiero y Tributario constitucional
La delimitación del Derecho Financiero y Tributario constitucional abarca el conjunto de normas y principios constitutivos que disciplinan la actividad financiera de los entes públicos, desde la delimitación de la potestad impositiva hasta la ordenación del presupuesto y el crédito público (Ferreiro Lapatza, 2018). Esta rama del ordenamiento normativo integra de forma inescindible dos aspectos entrelazados: la rama tributaria, centrada en la aportación de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos comunes conforme a criterios de justicia contributiva, y la rama presupuestaria, encargada de la aprobación, ejecución y fiscalización del empleo de tales recursos. La unidad del fenómeno financiero impide la fragmentación de ambos ejes, exigiendo una interpretación conexa entre la recaudación de ingresos y su efectiva materialización presupuestaria.
La doctrina académica coincide en resaltar la relevancia de concebir la disciplina financiera desde una óptica constitucionalizada que proteja los derechos de los contribuyentes frente a eventuales arbitrariedades de las administraciones (Pérez Royo, 2020). La interacción entre los mandatos tributarios y las garantías constitutivas consolida un esquema garantista donde cada figura impositiva debe justificarse en la manifestación de una riqueza objetiva o subjetiva. El régimen jurídico financiero se distancia de criterios meramente fiscalistas para quedar supeditado al estricto cumplimiento de los preceptos institucionales dictados por el constituyente en 1978. De este modo, la actividad financiera pública queda sometida a los límites materiales impuestos por la dignidad humana y los derechos patrimoniales protegidos por la norma máxima.
Conviene agregar que el estudio del Derecho Financiero abarca el conjunto de principios rectores que condicionan la potestad legislativa de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas autonómicas. La dogmática tributaria exige que el gravamen constituya una manifestación de solidaridad colectiva respetuosa de la propiedad privada y del mínimo existencial de los ciudadanos (Tribunal Constitucional, 1981). La vertiente constitucional actúa como un límite normativo infranqueable frente a posibles desvíos o excesos en el ejercicio del poder público sobre las economías privadas. La configuración de los tributos exige un cuidadoso equilibrio entre la eficacia recaudadora y el pleno respeto a la libertad económica individual comprendida en la economía de mercado garantizada en el artículo 38 constitucional.
Adicionalmente, la delimitación del contenido constitucional del Derecho Tributario exige estudiar las relaciones entre la potestad normativa estatal y la soberanía fiscal comunitaria de la Unión Europea. Las directivas de armonización fiscal en materia de imposición indirecta ejercen un impacto directo sobre la estructura impositiva interna, forzando la adaptación de las leyes nacionales a las exigencias del mercado único europeo (Ferreiro Lapatza, 2018). Esta vertiente supranacional complementa el bloque de constitucionalidad financiera, requiriendo que la interpretación de los principios rectores internos guarde coherencia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
1.2. La Constitución Española de 1978 como norma suprema del ordenamiento financiero público
La entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 supuso la superación definitiva de esquemas tributarios basados en la discrecionalidad del Ejecutivo, elevando los principios rectores de la fiscalidad al rango de exigencias constitucionales vinculantes para el legislador. El artículo 9.1 de la norma suprema proclama la sujeción de todos los ciudadanos y poderes públicos al ordenamiento constitucional, principio que impregna cada disposición aprobada en materia impositiva y presupuestaria (Tribunal Constitucional, 1981). La supremacía jerárquica de la Carta Magna exige que cualquier ley o reglamento de carácter financiero resulte plenamente conforme con las directrices de justicia material consagradas en el texto constitucional.
De esta forma, la Constitución opera como un filtro supremo de validez normativa que veta regulaciones desproporcionadas o lesivas para los derechos patrimoniales de los ciudadanos (Pérez Royo, 2020). El Tribunal Constitucional se configura como el órgano garante encargado de velar por la intangibilidad del marco financiero, depurando aquellas figuras impositivas o disposiciones presupuestarias que vulneren la distribución de competencias o quebranten los principios rectores recogidos en el articulado constitucional. La consolidación de esta tutela jurisdiccional asegura una estabilidad normativa orientada a preservar la certidumbre jurídica y la seguridad en el ámbito económico.
De igual forma, el texto constitucional impone a la Hacienda Pública la obligación de actuar con plena sumisión a la ley y al Derecho, tal como impone el artículo 103.1 . Las relaciones entre la Administración Tributaria y los obligados fiscales quedan desprovistas de cualquier rasgo de arbitrariedad, sometiéndose las actuaciones administrativas a la revisión del orden contencioso-administrativo. Este edificio garantista sitúa la protección de los derechos de los contribuyentes en el centro del sistema jurídico financiero del Estado español. La eficacia administrativa queda así subordinada al estricto cumplimiento de los cauces procedimentales diseñados por el legislador para la exacción impositiva y la gestión patrimonial pública.
A mayor abundamiento, el carácter normativo directo de la Constitución de 1978 permite a los tribunales ordinarios invocar los mandatos del artículo 31 para interpretar la normativa tributaria ordinaria conforme a los valores superiores del sistema. Cuando una norma de rango reglamentario u ordenanza fiscal incurre en contradicción abierta con la justicia contributiva constitucional, la jurisdicción contencioso-administrativa inaplica el precepto ilegal en garantía del ciudadano (Martín Queralt et al., 2021). De esta forma, la supremacía constitucional despliega sus efectos protector de forma difusa en la práctica judicial cotidiana.
2. Los principios materiales de la justicia tributaria en el artículo 31.1 de la Constitución
El artículo 31.1 del texto constitucional español de 1978 constituye el vierteaguas axiológico sobre el cual descansa el sistema impositivo estatal, autonómico y local. La norma preceptúa que la totalidad de los ciudadanos contribuirá al sostenimiento de las cargas públicas en función de su capacidad económica, a través de una estructura tributaria inspirada en la igualdad y la progresividad que excluya en todo caso cualquier efecto confiscatorio. La jurisprudencia desarrollada por el intérprete supremo de la Constitución ha precisado el alcance de este precepto, delimitando tanto las obligaciones de los contribuyentes como los límites insoslayables impuestos a la potestad legislativa del Estado (Tribunal Constitucional, 1983).
La interpretación armónica de estos principios exige comprender que la justicia tributaria representa un mandato unitario donde la capacidad económica actúa como presupuesto de la imposición, la generalidad y la igualdad como criterios de distribución distributiva, y la progresividad como instrumento de redistribución de la riqueza, operando el límite de la prohibición de confiscatoriedad como salvaguarda frente a exacciones gravosas. Se examina pormenorizadamente cada uno de estos conceptos dogmáticos y su proyección práctica en el sistema tributario español (Martín Queralt et al., 2021). Este cuadro valorativo vincula de modo directo a todos los poderes públicos en el diseño de los ingresos fiscales.
2.1. El principio de capacidad económica como presupuesto y medida del tributo
El principio de capacidad económica manifestado en el artículo 31.1 constitucional constituye la exigencia de que todo gravamen se asiente sobre un índice real o idóneo de riqueza. La doctrina jurista y la jurisprudencia constitucional conciben la capacidad económica en una doble dimensión: como presupuesto legitimador del hecho imponible y como medida o límite cuantitativo de la carga tributaria asignada a cada sujeto pasivo (Pérez Royo, 2020). Resulta inviable la articulación de una figura impositiva cuya base gravable carezca de una vinculación directa o indirecta con la disponibilidad de renta, la propiedad de un patrimonio o la realización del consumo.
El Tribunal Constitucional ha determinado que el legislador debe respetar la manifestación de riqueza efectiva y real, vedando la tributación sobre riquezas puramente ficticias o inexistentes (Tribunal Constitucional, 1997). El análisis de figuras impositivas concretas, como el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, evidencia cómo la imposición sobre minusvalías patrimoniales vulnera abiertamente el artículo 31.1 al gravar pérdidas económicas en lugar de ganancias (Tribunal Constitucional, 2017). Este supuesto ejemplifica la función de la capacidad económica como garantía defensiva del contribuyente frente al afán recaudatorio de las administraciones locales. La exacción municipal sobre la plusvalía ficticia fue anulada al constatarse que el método de cálculo prescindía del resultado económico real obtenido por el transmitente.
De igual modo, la capacidad económica opera como un criterio ordenador que exige la protección del mínimo existencial del contribuyente. La cuota tributaria resultante de la liquidación de un impuesto directo sobre la renta debe descontar aquellas cantidades indispensables para la cobertura de las necesidades biológicas y sociales de la persona y de su unidad familiar (Ferreiro Lapatza, 2018). El establecimiento de mínimos personales y familiares exentos de gravamen materializa la exigencia de que la imposición recaiga únicamente sobre la capacidad contributiva neta, garantizando el respeto al principio de dignidad constitucional contenido en el artículo 10.1. Esta exención técnica resguarda la subsistencia económica básica frente al tributo.
Cabe remarcar que la exigencia de capacidad económica proyecta sus efectos sobre la tributación indirecta que grava el consumo, como el Impuesto sobre el Valor Añadido. Aunque en estos tributos la capacidad contributiva se manifiesta a través del gasto, el legislador debe ponderar la naturaleza de los bienes adquiridos, aplicando tipos reducidos o superreducidos a los productos de primera necesidad (Martín Queralt et al., 2021). De esta forma, se evita que la fiscalidad indirecta penalice gravemente a las rentas más modestas, garantizando que el consumo indispensable reciba un tratamiento impositivo atenuado en concordancia con el artículo 31.1.
2.2. La generalidad y la igualdad tributarias en la doctrina constitucional
El mandato de generalidad exige que todas las personas, físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que realicen un hecho imponible revelador de capacidad económica deban contribuir al sostenimiento de las cargas públicas (Ferreiro Lapatza, 2018). Quedan excluidos los privilegios fiscales inmotivados o las exenciones estamentales que carezcan de una justificación objetiva y razonable asentada en el texto constitucional. La generalidad opera en combinación estrecha con el principio de igualdad tributaria, garantizando un trato idéntico a situaciones homogéneas y un trato diferenciado a situaciones económicamente disímiles. La generalidad veta cualquier discriminación perjudicial en la atribución de las cargas contributivas.
El principio de igualdad contenido en el artículo 31.1 constitucional desborda la mera igualdad formal ante la ley regulada en el artículo 14, adquiriendo una proyección material específica en el plano financiero. La concesión de beneficios fiscales, deducciones o bonificaciones únicamente resulta constitucionalmente admisible si persigue fines tutelados por la Constitución, tales como el estímulo del empleo, la protección de la familia o la tutela del medio ambiente (Tribunal Constitucional, 1990). Cuando una norma tributaria introduce discriminaciones arbitrarias entre contribuyentes con idéntica capacidad contributiva, el órgano de garantías constitucionales declara su invalidez por contravención directa de este mandato.
Un ejemplo clarificador de la vertiente cualitativa del principio de igualdad se observa en la articulación de tarifas diferenciadas según el tipo de renta sometido a gravamen en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. La distinción entre las rentas derivadas del trabajo personal y las rentas procedentes del capital responde a criterios de justicia distributiva donde el legislador busca aligerar la presión sobre los rendimientos del trabajo, reconociendo su menor fijeza y su directa vinculación con la subsistencia del trabajador (Martín Queralt et al., 2021). Esta modulación resulta conforme con el texto constitucional al asentarse en causas objetivas de política económica e igualación social. La progresividad aplicable a la base general del IRPF refuerza esta orientación equitativa.
Conviene destacar la trascendencia de la igualdad tributaria en la dimensión territorial del Estado. Las autonomías regionales gozan de competencias normativas para fijar tipos y deducciones en los tributos cedidos, lo cual puede generar diferencias en la carga fiscal que soportan los residentes en distintas Comunidades Autónomas. La doctrina constitucional ha confirmado que dichas divergencias resultan admisibles al amparo de la autonomía financiera del artículo 156.1, siempre que respeten los límites de solidaridad e insistan en causas objetivas que eviten privilegios económicos o sociales prohibidos en los artículos 138.2 y 157.2 de la Carta Magna (Tribunal Constitucional, 1998; BOE, 1978).
2.3. La progresividad del sistema tributario y la prohibición del alcance confiscatorio
La progresividad del sistema tributario implica que la proporción de la cuota gravada se incremente a medida que aumenta la cuantía de la base imponible manifestada por el sujeto pasivo (Martín Queralt et al., 2021). Este principio constituye la herramienta jurídica encaminada a lograr la redistribución de la renta regional y personal ordenada por el artículo 40.1 del texto constitucional. Conviene precisar que la exigencia de progresividad se atribuye al conjunto del sistema tributario, omitiendo su aplicación aislada e individual a cada una de las figuras impositivas concretas, permitiendo la existencia de tributos proporcionales o fijos siempre que el cuadro tributario global mantenga una orientación progresiva.
De forma paralela, el artículo 31.1 fija como contrapeso infranqueable que la tributación excluye bajo cualquier circunstancia el alcance confiscatorio. La prohibición de confiscatoriedad protege la propiedad privada y la herencia garantizadas en el artículo 33 constitucional, impidiendo que la acumulación de tributos prive al contribuyente de una parte sustancial de su renta o patrimonio (Pérez Royo, 2020). La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha advertido que una carga tributaria excesiva que absorba la totalidad del rendimiento computable o fuerce la enajenación del activo gravado para el pago de la deuda tributaria incursiona en la confiscatoriedad, invalidando la norma por vulneración de las garantías constitutivas.
El límite constitucional frente a la confiscatoriedad exige evaluar la suma acumulada de las diversas cargas tributarias directas que pesan sobre el mismo contribuyente. La aplicación combinada del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Patrimonio evitará derivar en una cuota tributaria global que supere el rendimiento potencial de los bienes integrados en el patrimonio gravado (Tribunal Constitucional, 2019). Para evitar este efecto destructivo de la propiedad, la legislación estatal establece un límite conjunto a la cuota de ambos tributos, garantizando que el deber de contribuir admita siempre la conservación y libre disposición de los activos del ciudadano. Esta cláusula frena exacciones excesivas sobre el capital.
Complementariamente, la prohibición del efecto confiscatorio opera en relación con la fijación de sanciones tributarias por infracciones administrativas. La acumulación de sanciones pecuniarias desproporcionadas sobre deudas tributarias liquidadas evitará suponer la privación del patrimonio del infractor de un modo que contravenga la equidad o el principio de proporcionalidad de las penas regulado en el artículo 25.1 constitucional. La jurisprudencia impone al legislador y a la Administración la obligación de adecuar las cuantías sancionadoras a la gravedad real del incumplimiento sin agotar la subsistencia del obligado tributario.
3. Los principios formales y los asientos del ordenamiento financiero
La articulación de las disposiciones reguladoras del ordenamiento financiero español descansa sobre una estricta jerarquía que preserva la primacía de las Cámaras representativas de la voluntad popular. Los principios formales garantizan la seguridad jurídica de los ciudadanos a través del sometimiento pleno de la Administración Tributaria a la ley. El diseño del sistema normativo atribuye una posición central al Poder Legislativo, regulando con cautela la participación del Poder Ejecutivo en la elaboración de normas con rango legal.
Se desglosa el funcionamiento de la reserva de ley en materia tributaria, la problemática del uso de los decretos-leyes para la modificación de elementos del tributo y las limitaciones fijadas a la iniciativa popular y a las enmiendas parlamentarias con impacto presupuestario. La adecuada comprensión de estas instituciones resulta indispensable para calibrar el equilibrio de poderes consagrado en la Carta Magna de 1978 (Pérez Royo, 2020). El principio de legalidad actúa como el cauce garante de los derechos patrimoniales frente al Ejecutivo.
3.1. El principio de reserva de ley tributaria y la distribución de la potestad tributaria originaria
El artículo 31.3 de la Constitución consagra la regla de que únicamente podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley. Este mandato se complementa con el artículo 133.1, el cual atribuye en exclusiva al Estado la potestad originaria para establecer tributos mediante ley. La reserva de ley tributaria responde al principio histórico de autoimposición democrática, garantizando que sean los representantes elegidos por los ciudadanos quienes determinen las cargas fiscales que habrán de soportar los miembros de la sociedad.
La reserva de ley tributaria en el derecho constitucional español posee un carácter relativo y flexible, abarcando la creación de la figura impositiva y la delimitación de sus elementos constitutivos, tales como el hecho imponible, los sujetos pasivos, la base imponible y el tipo de gravamen (Martín Queralt et al., 2021). Quedan excluidas de la reserva absoluta aquellas cuestiones reglamentarias de índole adjetiva o de gestión. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional aclara que la ley debe fijar los criterios de cuantificación de la deuda, impidiendo delegaciones desprovistas de cauces delimitados a favor de la potestad reglamentaria de la Administración (Tribunal Constitucional, 1985).
La vertiente objetiva del artículo 31.3 constitucional proyecta la reserva de ley sobre la totalidad de las prestaciones patrimoniales de carácter público, categoría amplia que desborda el concepto estricto del tributo e incluye precios públicos o tarifas impuestas por la prestación de servicios prestados coactivamente. La delimitación realizada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 confirmó que cualquier exacción exigida coactivamente a los ciudadanos requiere una cobertura legal previa que delimite sus elementos configuradores, blindando el patrimonio individual frente a detracciones administrativas discrecionales.
Conviene indicar que la reserva de ley tributaria rige igualmente para la aprobación de exenciones, bonificaciones y beneficios fiscales. El artículo 133.3 de la Constitución dispone que todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley. Esta exigencia evita que la autoridad ejecutiva otorgue dispensas o alivios tributarios discrecionales a favor de determinados contribuyentes mediante disposiciones reglamentarias, preservando así la generalidad y la equidad del sistema impositivo estatal.
3.2. La figura del Decreto-Ley en materia tributaria y los límites del artículo 86.1 de la Constitución
El recurso del Gobierno a la aprobación de decretos-leyes al amparo del artículo 86.1 de la Constitución exige la concurrencia de un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad. Dicho precepto prohíbe expresamente que el decreto-ley afecte a las instituciones básicas del Estado o a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, ámbito donde se incardina el deber de contribuir establecido en el artículo 31.1. Esta restricción ha planteado intensos debates doctrinales y jurisprudenciales sobre el alcance de las modificaciones impositivas ejecutables mediante esta vía de urgencia.
La doctrina del Tribunal Constitucional ha dictaminado un criterio restrictivo: el decreto-ley carece de validez para alterar la carga tributaria global de los contribuyentes o modificar los elementos estructurales del sistema impositivo (Tribunal Constitucional, 1997). Se prohíbe la modificación sustancial de tributos de gran calado, como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el Impuesto sobre Sociedades, mediante decreto-ley cuando ello altere de manera sensible la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos (Tribunal Constitucional, 2020). El empleo injustificado del decreto-ley para la alteración de bases o tipos gravables acarrea la nulidad de la disposición dictada por la autoridad ejecutiva.
El análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional 78/2020 ilustra esta limitación al declarar inconstitucionales las modificaciones introducidas en el Impuesto sobre Sociedades mediante Real Decreto-ley 2/2016. La medida gubernamental había alterado los pagos a cuenta del impuesto para grandes empresas, fijando tipos mínimos elevados e introduciendo severas limitaciones a la compensación de bases imponibles negativas. El Tribunal de garantías determinó que una reforma de tal envergadura alteraba de forma sustancial la carga contributiva de un sector representativo de contribuyentes, vulnerando el límite fijado en el artículo 86.1 respecto al deber de contribuir contemplado en el artículo 31.1 constitucional.
De manera complementaria, la jurisprudencia constitucional ha admitido el empleo del decreto-ley para introducir retoques puntuales o modificaciones menores en tributos específicos, siempre que respeten intacta la configuración básica del impuesto y la posición de los contribuyentes en el sistema (Tribunal Constitucional, 2012). La concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad exige que el Gobierno explicite de forma concreta las razones coyunturales que impiden la tramitación legislativa ordinaria o de urgencia, quedando sujeto el presupuesto habilitante al posterior control jurisdiccional de constitucionalidad.
3.3. Restricciones a la iniciativa popular y facultades de veto presupuestario de la potestad ejecutiva
El marco constitucional impone severos límites a la participación directa de los ciudadanos en la articulación de la normativa impositiva. El artículo 87.3 de la Constitución excluye expresamente la iniciativa legislativa popular en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional. Esta cautela obedece al riesgo de que la iniciativa popular sea utilizada para propiciar rebajas impositivas desproporcionadas que comprometan la viabilidad financiera de las arcas públicas y el sostenimiento de las prestaciones comunitarias.
En paralelo, el Gobierno ostenta una prerrogativa de control presupuestario otorgada por el artículo 134.6 constitucional, en virtud de la cual toda proposición o enmienda parlamentaria que suponga un incremento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad previa del Ejecutivo para su tramitación. Esta facultad de veto preserva la coherencia del programa económico aprobado por las Cortes Generales, evitando que modificaciones parlamentarias descoordinadas alteren el equilibrio financiero previsto para el ejercicio presupuestario en curso (Pérez Royo, 2020).
La aplicación de la facultad de veto del artículo 134.6 exige una motivación rigurosa por parte del Gobierno, justificando objetivamente la alteración de los ingresos o gastos proyectados en el presupuesto en vigor. El Tribunal Constitucional ha aclarado que la denegación de conformidad del Ejecutivo únicamente puede ejercitarse respecto a medidas con impacto presupuestario directo durante el ejercicio económico corriente (Tribunal Constitucional, 2018). Esta doctrina impide que el Gobierno haga un uso desmedido de su prerrogativa de veto para bloquear iniciativas legislativas parlamentarias cuyos efectos financieros se proyecten exclusivamente hacia presupuestos futuros.
De igual manera, el veto presupuestario atañe a las enmiendas formuladas durante la tramitación de leyes ordinarias u orgánicas ajenas a la materia presupuestaria cuando pretendan introducir modificaciones impositivas que reduzcan los recursos del ejercicio. El Ministerio de Hacienda realiza la evaluación cuantificada de las enmiendas, notificando a las Mesas del Congreso y del Senado la disconformidad motivada del Gobierno cuando se altere el techo de asignación presupuestaria. Esta facultad garantiza la primacía de la política económica gubernamental sobre el debate legislativo general.
4. La dimensión constitucional del gasto público y la institución presupuestaria
El estudio del Derecho Financiero exige integrar la vertiente de los ingresos con la ordenación jurídica del gasto público (Ferreiro Lapatza, 2018). El artículo 31.2 de la Constitución establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, supeditando su programación y ejecución a los criterios imperativos de eficiencia y economía. La vertiente presupuestaria actúa de este modo como el instrumento jurídico garante de la efectividad de las cláusulas del Estado social.
Se analiza la proyección constitucional de los principios rectores del gasto público, la naturaleza jurídica y el procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado contemplado en el artículo 134, y la función de control externo ejercida por el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador. La asignación eficiente de los caudales comunitarios cierra el ciclo financiero público.
4.1. La equidad en la asignación de los recursos y la eficiencia en la ejecución del gasto público
El principio de equidad en la asignación del gasto público derivado del artículo 31.2 impone a las administraciones la obligación de distribuir los fondos comunes de manera justa entre los distintos sectores sociales y territorios. Esta exigencia conecta directamente con los principios rectores de la política social y económica recogidos en los artículos 39 a 52 de la Constitución, tales como la protección de la salud, el acceso a la vivienda, la suficiencia de las pensiones y la tutela de la educación. El gasto público se legitima exclusivamente cuando sirve al interés general y favorece las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (artículo 9.2).
De igual modo, los criterios de eficiencia y economía exigen una gestión racional y optimizada del dinero público, impidiendo el sobrecoste en la contratación administrativa o en la prestación de servicios (Martín Queralt et al., 2021). La ejecución de las partidas presupuestarias queda sujeta a controles de auditoría interna y a evaluaciones de impacto económico que comprueben si los objetivos fijados por el legislador se alcanzaron con la mínima utilización de recursos patrimoniales. La inobservancia de estos criterios genera responsabilidades contables o administrativas para los gestores del gasto.
Un supuesto práctico ilustrativo de la aplicación del principio de asignación equitativa del gasto público se manifiesta en la distribución territorial de los créditos destinados a infraestructuras básicas en los Presupuestos Generales del Estado. La consignación de fondos debe atender a criterios objetivos de necesidad, despoblación y corrección de desequilibrios territoriales en aplicación del mandato de solidaridad contemplado en los artículos 2 y 138 constitucionales. La discriminación arbitraria en la asignación de inversiones estatales entre distintas Comunidades Autónomas resulta susceptible de impugnación constitucional por quebrantar los postulados de equidad e igualdad material.
A mayor abundamiento, la efectividad del principio de eficiencia exige que la ejecución presupuestaria incorpore sistemas de evaluación continua del rendimiento del gasto público. La Intervención General de la Administración del Estado realiza auditorías operativas sobre los programas de gasto para verificar su contribución real a los objetivos de política económica fijados por las Cortes Generales (Ferreiro Lapatza, 2018). El empleo de metodologías presupuestarias basadas en la gestión por objetivos vincula la continuidad de los créditos a la demostración objetiva de la eficiencia administrativa.
4.2. El principio de legalidad presupuestaria y la naturaleza jurídica de los Presupuestos Generales del Estado
El artículo 134.1 de la Constitución otorga en exclusiva al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. Los presupuestos tienen un carácter anual e incluyen la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal, consignando el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos generales. La ley presupuestaria constituye una norma de naturaleza plena en lo formal, si bien sometida a restricciones específicas en cuanto a su contenido material.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha perfilado la delimitación del contenido posible de la Ley de Presupuestos, distinguiendo entre el contenido mínimo indispensable (la previsión de ingresos y la autorización de gastos) y el contenido eventual directamente relacionado con la política económica (Tribunal Constitucional, 1984). El artículo 134.7 prohíbe taxativamente que la Ley de Presupuestos cree tributos, limitando su capacidad de modificación impositiva a aquellos casos en que una ley tributaria sustantiva así lo prevea de manera expresa. Esta limitación impide la utilización de la ley presupuestaria para introducir reformas fiscales de calado hurtando el debate parlamentario ordinario.
La operatividad del principio de legalidad presupuestaria se refleja en la prórroga automática regulada en el artículo 134.4 constitucional. Si la Ley de Presupuestos queda desprovista de aprobación formal antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se entienden automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de las nuevas cuentas. Esta previsión constitucional evita la parálisis de las instituciones públicas y garantiza el sostenimiento de los servicios estructurales, supeditando los créditos prorrogados a los límites autorizados en la ley presupuestaria antecedente.
Complementariamente, la Ley de Presupuestos goza de una vinculación estricta con el programa de política económica del Ejecutivo. El artículo 134.3 constitucional exige que el proyecto de ley presupuestaria se presente ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. El trámite de aprobación parlamentaria incluye el debate de totalidad y la determinación del techo de gasto excluidos pasivos financieros, garantizando un control político previo que sujeta las finanzas del Estado a la autorización y supervisión del Poder Legislativo.
4.3. El control económico y presupuestario ejercido por el Tribunal de Cuentas
El artículo 136 de la Carta Magna configura al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Este órgano depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Sus miembros gozan de la misma independencia, inamovilidad e incompatibilidades que los integrantes del Poder Judicial, garantizando un enjuiciamiento técnico e imparcial de la gestión patrimonial pública.
El Tribunal de Cuentas ostenta una doble función constitucional: la función fiscalizadora y la función jurisdiccional (Pérez Royo, 2020). La vertiente fiscalizadora se concreta en la emisión de informes anuales remitidos al Parlamento, donde se exponen las infracciones detectadas en la ejecución de los presupuestos de las administraciones públicas. La vertiente jurisdiccional faculta al Tribunal para juzgar la responsabilidad contable de quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, exigiendo la indemnización de los daños causados a la Hacienda Pública derivados de conductas dolosas o negligentes.
Un ejemplo del ejercicio de la función jurisdiccional contable se observa en los expedientes de alcance dirigidos contra autoridades o funcionarios que autorizan pagos indebidos o aplican fondos públicos a finalidades ajenas a los créditos autorizados en la ley de presupuestos. El procedimiento ante el Tribunal de Cuentas garantiza el principio de contradicción y culmina con resoluciones ejecutivas capaces de acordar el embargo preventivo y la ejecución sobre el patrimonio personal de los cuentantes responsables (Tribunal Constitucional, 1989). Esta potestad de enjuiciamiento contable asegura la restitution íntegra de las arcas públicas menoscabadas por actuaciones irregulares.
De igual modo, la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas abarca la auditoría sobre la financiación de los partidos políticos y sus fundaciones vinculadas. La Ley Orgánica 8/2007 atribuye al órgano supremo fiscalizador la facultad de revisar las contabilidades electorales y ordinarias de las formaciones políticas, detectando donaciones irregulares o rebasamientos en los límites de gasto electoral. Las conclusiones de estos informes se comunican a las Cortes Generales y pueden dar lugar a la imposición de sanciones pecuniarias o a la pérdida de subvenciones públicas.
5. La distribución territorial de competencias financieras y el modelo autonómico y local
El Título VIII de la Constitución de 1978 articula la organización territorial del Estado en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, garantizando a todas estas entidades plena autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. La autonomía política concedida a los entes regionales carecería de virtualidad práctica sin la correspondiente autonomía financiera regulada en el artículo 156.1. La distribución del poder financiero requiere coordinar la potestad impositiva del Estado central con las facultades recaudatorias y de gasto de los gobiernos territoriales (LOFCA, 1980).
El modelo financiero territorial español combina el régimen de financiación común —desarrollado normativamente en la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)— con las peculiaridades históricas de los regímenes forales del País Vasco y Navarra. De igual forma, el artículo 142 garantiza la suficiencia de las Haciendas Locales. A continuación se desglosan las características constitutivas de este marco competencial. La articulación armónica de los recursos territoriales evita duplicidades impositivas y desequilibrios regionales.
5.1. La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en la LOFCA y sus condicionantes constitucionales
El artículo 156.1 de la Constitución consagra la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, supeditando su ejercicio a los principios imperativos de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), establece el marco normativo delimitador de esta potestad financiera autonómica. Las haciendas regionales gozan de capacidad para decidir sobre sus ingresos y gastos dentro del margen legal fijado por las Cortes Generales.
La autonomía financiera autonómica se halla delimitada por condicionantes constitucionales destinados a preservar la unidad de mercado y la igualdad de los ciudadanos. El artículo 157.2 constitucional veta a las Comunidades Autónomas la adopción de medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. De igual forma, el principio de lealtad institucional formulado en la LOFCA exige evitar decisiones autonómicas que trasladen cargas financieras injustificadas al Estado o al resto de los entes regionales.
El principio de lealtad institucional normado en el artículo 2.1.g) de la LOFCA impone la obligación de valorar quinquenalmente en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera las desviaciones o sobrecostes causados por reformas legislativas de la Administración Central que impacten sobre las haciendas regionales. Si el Estado aprueba una norma básica que impone nuevas prestaciones sociales o educativas a las Comunidades Autónomas desprovista de la financiación correspondiente, el principio de lealtad institucional exige articular compensaciones económicas a favor de los presupuestos autonómicos para evitar la quiebra de la suficiencia financiera.
En paralelo, el marco de la LOFCA consagra la corresponsabilidad fiscal entre el Estado y los entes autonómicos en el diseño del sistema impositivo común. Las decisiones en materia de recaudación y asignación de tributos se someten al consenso institucional en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Esta coordinación preserva el equilibrio global de las finanzas territoriales y garantiza la provisión uniforme de los servicios públicos de primer orden en todo el territorio nacional.
5.2. Los recursos financieros regionales: tributos propios, tributos cedidos y fondos de compensación
El catálogo de ingresos de las Comunidades Autónomas de régimen común se encuentra regulado en el artículo 157.1 de la Carta Magna y desglosado en la LOFCA. Dichos recursos comprenden sus tributos propios (tasas, contribuciones especiales e impuestos propios), los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, los recargos sobre impuestos estatales, las participaciones en los ingresos del Estado y el rendimiento procedente de su patrimonio o de operaciones de crédito.
El artículo 6.2 de la LOFCA prohíbe que los impuestos propios autonómicos recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Esta restricción ha derivado en la creación de impuestos regionales de naturaleza extrafiscal o medioambiental. Por contra, los tributos cedidos —tales como el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones o tramos autonómicos del IRPF y del IVA— constituyen la partida determinante de la financiación autonómica (artículos 10 y 11 de la LOFCA). Para hacer efectivo el principio de solidaridad interterritorial consagrado en el artículo 158.2 constitucional, los Presupuestos Generales del Estado dotan anualmente el Fondo de Compensación Interterritorial destinado a gastos de inversión en las regiones menos desarrolladas.
Un supuesto que ilustra la complejidad de los impuestos propios autonómicos se observa en la tributación sobre depósitos bancarios. Tras el establecimiento por varias Comunidades Autónomas de impuestos sobre los depósitos de las entidades de crédito asentadas en su territorio, el Estado aprobó un impuesto estatal sobre la misma materia a tipo cero, desplazando la competencia autonómica en aplicación del artículo 6.2 de la LOFCA. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional avaló la competencia estatal para fijar una figura impositiva nacional, si bien obligó a la Hacienda estatal a arbitrar medidas de compensación económica a favor de aquellas regiones que exigían dicho gravamen (Tribunal Constitucional, 2015).
De igual modo, la LOFCA regula el Fondo de Garantía de Servicios Públicos de Cobertura Básica como el instrumento articulador del principio de suficiencia financiera garantizado en el artículo 15.2. Este fondo asegura que todas las Comunidades Autónomas reciban recursos equivalentes por habitante ajustado para financiar las prestaciones de sanidad, educación y servicios sociales de primer orden, al margen de la capacidad tributaria propia de su territorio. La solidaridad interterritorial opera así como un elemento corrector de las brechas de riqueza económica regional.
5.3. Los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico en el País Vasco y Navarra
La Disposición Adicional Primera de la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, amparando un régimen financiero singular para la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra. La LOFCA reconoce en sus disposiciones adicionales primera y segunda que la actividad tributaria y financiera de estos territorios se rige por el sistema tradicional de Concierto Económico en el País Vasco y de Convenio Económico en Navarra.
En virtud de estos regímenes forales, las Diputaciones Forales vascas y la Comunidad Foral navarra poseen capacidad normativa originaria para establecer y exaccionar la práctica totalidad del sistema tributario en sus territorios, excluidas la renta aduanera y los monopolios fiscales. A cambio, los territorios forales contribuyen a las cargas generales del Estado excluidas de la transferencia autonómica mediante la aportación de un saldo denominado cupo en el País Vasco y aportación en Navarra (LOFCA, 1980). La cuantificación periódica de este saldo se acuerda mediante comisiones mixtas de carácter paritario, garantizando la neutralidad financiera y el respeto a la solidaridad interterritorial.
La singularidad del modelo foral exige una armonización tributaria constante con el régimen común estatal para impedir la creación de paraísos fiscales internos o distorsiones a la competencia. Las Leyes del Concierto y del Convenio Económico impone a las Haciendas Forales la obligación de mantener una presión fiscal efectiva equivalente a la del resto del Estado, respetando la estructura general del IRPF o del Impuesto sobre Sociedades y aplicando idénticas definiciones de hechos imponibles que las normas estatales (LOFCA, 1980). Esta coordinación impide discriminaciones derivadas del domicilio fiscal de los contribuyentes.
De manera complementaria, la jurisprudencia constitucional ha reafirmado la plena compatibilidad de los regímenes forales con los principios de unidad impositiva y solidaridad del artículo 2 de la Constitución (Tribunal Constitucional, 1988). Aunque las Haciendas Forales ostenten una autonomía tributaria amplísima, las leyes reguladoras del Concierto y Convenio incorporan cláusulas de salvaguardia para garantizar la contribución foral al sostenimiento de las competencias exclusivas estatales, como la defensa, las relaciones internacionales o la administración de justicia reguladas en el artículo 149.1.
5.4. El principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales en el artículo 142 de la Constitución
El artículo 142 de la Constitución establece que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas. La norma preceptúa que las haciendas municipales y provinciales se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. La garantía de suficiencia representa un condicionante indispensable para la efectividad de la autonomía municipal proclamada en el artículo 140 de la Carta Magna.
A diferencia del Estado y las Comunidades Autónomas, las entidades locales carecen de potestad legislativa originaria, quedando la fijación de sus tributos amparada por la legislación básica estatal en materia de haciendas locales (Martín Queralt et al., 2021). Los municipios exaccionan impuestos obligatorios (como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas o el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica) e impuestos optativos conforme a las ordenanzas fiscales aprobadas por los Plenos municipales dentro de los márgenes fijados por la ley. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional reitera que el legislador estatal incurre en inconstitucionalidad cuando suprime tributos locales sin articular medidas de compensación económica equivalentes (Tribunal Constitucional, 1998).
Un ejemplo decisivo de la tutela constitucional de las haciendas locales se produjo tras las sentencias que declararon la inconstitucionalidad de la liquidación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en casos de inexistencia de incremento patrimonial (Tribunal Constitucional, 2017). Al quedar invalidado el método de cálculo de la base imponible del tributo, las arcas municipales sufrieron una drástica reducción de ingresos. En cumplimiento del artículo 142 constitucional, el Estado se vio forzado a aprobar con urgencia un nuevo marco legal de cuantificación que restituyera la capacidad recaudatoria de los Ayuntamientos sin vulnerar el principio de capacidad económica.
De igual modo, la participación de las entidades locales en los tributos del Estado (PIE) constituye un componente determinante de su arquitectura financiera. El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales articula las entregas a cuenta y las liquidaciones definitivas de la PIE en función de variables de población, esfuerzo fiscal y dispersión territorial. Esta transferencia incondicionada dota de estabilidad a los presupuestos municipales, contrarrestando la volatilidad de la recaudación tributaria propia en municipios de menor dimensión económica.
6. La reforma del artículo 135 constitucional y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria
La reforma del artículo 135 de la Constitución Española, aprobada el 27 de septiembre de 2011, introdujo una marcada transformación en la arquitectura financiera del Estado. Impulsada por la necesidad de adaptar el ordenamiento interno a las exigencias de gobernanza económica de la Unión Europea derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la reforma elevó al plano constitucional la obligación vinculante de estabilidad presupuestaria para todas las Administraciones Públicas. El mandato constitucional encomendó a una ley orgánica el desarrollo articulado de estos principios.
Dicho mandato se materializó mediante la promulgación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), norma que derogó la legislación anterior y unificó la disciplina financiera del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y la Seguridad Social. Se desglosan las implicaciones dogmáticas del artículo 135, el régimen de la regla de gasto y la prioridad del servicio de la deuda, así como los instrumentos coercitivos previstos para atajar eventuales desviaciones presupuestarias. La constitucionalización de la disciplina fiscal alteró de forma permanente la gestión de los caudales públicos.
6.1. La constitucionalización de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
El artículo 135.1 de la Constitución consagra que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, el cual es definido por el artículo 3.2 de la LOEPSF como la situación de equilibrio o superávit estructural. De forma complementaria, el artículo 4 de la norma orgánica positiviza el principio de sostenibilidad financiera, entendido como la capacidad permanente para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial.
La constitucionalización del equilibrio presupuestario veta que el Estado o las Comunidades Autónomas incurran en déficit estructural que supere los márgenes fijados por la normativa europea. Ahora bien, el artículo 135.4 constitucional contempla una cláusula de salvaguardia que autoriza la superación de los límites de déficit o de endeudamiento exclusivamente en supuestos excepcionales de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado. La apreciación de estas circunstancias requiere una votación favorable por mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
La aplicación de esta cláusula de salvaguardia constitucional se activó con ocasión de la crisis sanitaria desencadenada en el año 2020, cuando el Congreso de los Diputados apreció por mayoría absoluta la concurrencia de una situación de emergencia extraordinaria. Esta declaración acordó la suspensión temporal de las reglas fiscales y de los límites de déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas. Dicho mecanismo garantizó la financiación de los gastos sanitarios y de contención social sin vulnerar la legalidad constitucional al quedar encuadrado en la excepción contemplada en el artículo 135.4. La vuelta a la disciplina presupuestaria requiere la aprobación de planes de reequilibrio.
De manera complementaria, el marco institucional de la estabilidad presupuestaria se reforzó mediante la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) por la Ley Orgánica 6/2013. Este organismo autónomo vela por la evaluación objetiva de las previsiones macroeconómicas y por la fiscalización continua de los objetivos de déficit y deuda de todas las Administraciones Públicas. Los informes preceptivos emitidos por la AIReF acompañan la aprobación de las metas de estabilidad presupuestaria en el Consejo de Ministros y en las Asambleas autonómicas.
6.2. La regla de gasto, la prioridad de pago de la deuda pública y los límites de déficit estructural en la LOEPSF
El artículo 12 de la LOEPSF introduce la regla de gasto conforme a la cual la variación del gasto computable del Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales permanecerá por debajo de la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto a medio plazo de la economía española. Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto deben destinarse íntegramente a la amortización y reducción del nivel de deuda pública. Esta regla impide que incrementos coyunturales de recaudación financien aumentos permanentes del gasto corriente desprovistos de sustento estructural.
De igual modo, el artículo 135.3 de la Constitución y el artículo 14 de la LOEPSF proclaman la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones frente a cualquier otro tipo de gasto . Los créditos presupuestarios necesarios para atender el servicio de la deuda se entienden siempre incluidos en los presupuestos y quedan excluidos de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. De igual manera, el volumen de deuda pública global queda fijado en el límite del 60 por ciento del PIB nacional (44% para la Administración Central, 13% para las Comunidades Autónomas y 3% para las Entidades Locales), de acuerdo con los parámetros del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Un supuesto práctico relevante en la aplicación del artículo 14 de la LOEPSF atañe a la elaboración de los estados de gastos en momentos de fuerte tensión financiera. En caso de insuficiencia de ingresos previsibles para cubrir la totalidad de las partidas proyectadas, los órganos de gobierno están obligados por el artículo 135.3 constitucional a consignar con carácter indisponible el crédito necesario para atender el vencimiento de la deuda pública, minorando si preciso fuera las asignaciones a otras políticas públicas . Esta prioridad absoluta otorga una plena garantía de cobro a los tenedores de títulos de deuda emitida por las instituciones españolas.
Conviene agregar que la LOEPSF somete la emisión de deuda de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales a una estricta autorización del Ministerio de Hacienda cuando se hayan incumplido las metas de estabilidad presupuestaria o de regla de gasto . Esta supervisión previa de la potestad crediticia impide el sobreendeudamiento autonómico y salvaguarda la sostenibilidad del conjunto del sector público español en los mercados de capitales internacionales.
6.3. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas ante los desequilibrios presupuestarios
La LOEPSF articula en su Capítulo IV un exigente catálogo de medidas destinadas a evitar y corregir los desvíos presupuestarios en cualquier subsector de la Administración . El artículo 19 contempla las medidas preventivas mediante la advertencia motivada del Gobierno a la administración en riesgo de incumplimiento, otorgando el plazo de un mes para la adopción de medidas correctoras. De persistir el riesgo, entran en juego las medidas correctivas del artículo 20, entre las que destacan la exigencia de autorización estatal para todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo y la aprobación de acuerdos de inmovilización de crédito.
Cuando se constata el incumplimiento definitivo de los objetivos de estabilidad, la administración responsable queda obligada a elaborar un Plan Económico-Financiero en el plazo de un mes que garantice el retorno al equilibrio en el ejercicio en curso y en el siguiente (artículo 21 de la LOEPSF). La falta de presentación o el incumplimiento del plan activa las medidas coercitivas reguladas en el artículo 25, incluyendo la exigencia de constituir un depósito obligatorio con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2% del PIB regional o la intervención directa a través del envío de comisiones de expertos . En caso extremo de contumacia autonómica, el artículo 26 prevé la aplicación de los mecanismos de ejecución forzosa amparados en el artículo 155 de la Constitución.
La virtualidad de estas medidas se constata en el procedimiento de retención de recursos del sistema de financiación autonómica contemplado en el artículo 20.6 de la LOEPSF cuando una Comunidad Autónoma incumple sistemáticamente el período medio de pago a proveedores . Ante la persistencia de la morosidad comercial, la Administración Central deduce de las entregas a cuenta las cuantías exigibles y liquida de forma directa las facturas pendientes con los acreedores privados del ente autonómico. Este mecanismo coercitivo salvaguarda la sostenibilidad del tejido empresarial y fuerza a los gobiernos territoriales a restablecer la disciplina en su gestión de tesorería.
De igual modo, la LOEPSF prevé en su Disposición Adicional Primera los mecanismos adicionales de apoyo a la liquidez, tales como el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (FLA). La adscripción a estas líneas extraordinarias de crédito queda sujeta a la aprobación de planes de ajuste rigurosos y al control mensual de las contabilidades autonómicas por parte de la Intervención General de la Administración del Estado. Esta condicionalidad financiera ha permitido auxiliar a las haciendas territoriales en momentos de cierre de mercados sin relajar el cumplimiento de las metas de estabilidad.
7. Consideraciones finales sobre la proyección del marco financiero constitucional
El devenir del marco constitucional del Derecho Financiero y Tributario español a lo largo de más de cuatro décadas demuestra la firmeza de los principios de justicia material positivados en 1978. La capacidad económica, la igualdad y la progresividad se mantienen como las garantías inviolables de la relación jurídica entre el contribuyente y la Administración Tributaria. La labor interpretativa del Tribunal Constitucional ha perfilado el alcance de estos conceptos, impidiendo exacciones lesivas o arbitrarias y adaptando las estructuras tributarias a los postulados del Estado de Derecho (Pérez Royo, 2020).
La articulación del poder financiero en un Estado caracterizado por la descentralización autonómica plantea una constante exigencia de ponderación entre la autonomía financiera y el principio de solidaridad (LOFCA, 1980). Las reformas normativas aplicadas en la disciplina presupuestaria a raíz de la modificación del artículo 135 constitucional evidencian la creciente integración de las finanzas públicas españolas en los esquemas europeos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (LOEPSF, 2012). La preservación del equilibrio entre las garantías del contribuyente, la suficiencia de los ingresos públicos y la disciplina fiscal constituye el eje rector sobre el cual continuará pivotando el ordenamiento financiero del Estado.
El perfeccionamiento del marco financiero constitucional requerirá actualizar periódicamente los instrumentos de coordinación tributaria e institucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El fortalecimiento de la lealtad institucional y la reforma del sistema de financiación de régimen común representan asignaturas prioritarias para consolidar la equidad territorial en la prestación de los servicios públicos de primer orden (Martín Queralt et al., 2021). De esta forma, el sistema financiero público continuará sirviendo con eficacia a los valores superiores de justicia, libertad e igualdad proclamados por el texto constitucional de 1978.
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