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Resumen: La irrupción de la Inteligencia Artificial (IA) en el ámbito público está redefiniendo profundamente el Derecho Administrativo, planteando retos significativos y abriendo nuevas oportunidades. Este artículo explora cómo la IA, vista como una herramienta esencial para la eficiencia administrativa y la lucha contra la demora, exige una revisión del marco jurídico existente, dada la ausencia de una regulación específica y común para los sistemas algorítmicos avanzados en el sector público. Se analiza el marco regulatorio actual, con énfasis en la legislación europea y nacional, y se profundiza en principios fundamentales como la transparencia, la supervisión humana y la responsabilidad. Además, se presentan diversas aplicaciones prácticas de la IA en la administración y se discuten los principales retos, incluyendo la gestión de datos, la mitigación de sesgos y la necesidad de adaptar el Derecho a la complejidad tecnológica, siempre con un enfoque centrado en la protección de los derechos fundamentales del ciudadano.
Palabras clave: Inteligencia Artificial, Derecho Administrativo, Regulación, Transparencia Algorítmica, Supervisión Humana, Responsabilidad, Transformación Digital.
Abstract: The emergence of Artificial Intelligence (AI) in the public sphere is profoundly redefining Administrative Law, posing significant challenges and opening up new opportunities. This article explores how AI, seen as an essential tool for administrative efficiency and combating delays, requires a review of the existing legal framework, given the absence of specific and common regulations for advanced algorithmic systems in the public sector. The current regulatory framework is analyzed, with an emphasis on European and national legislation, and fundamental principles such as transparency, human oversight, and accountability are explored. Furthermore, various practical applications of AI in administration are presented and the main challenges are discussed, including data management, bias mitigation, and the need to adapt the law to technological complexity, always with a focus on the protection of citizens' fundamental rights.
Keywords: Artificial Intelligence, Administrative Law, Regulation, Algorithmic Transparency, Human Oversight, Accountability, Digital Transformation.
1. Introducción: La Inteligencia Artificial como Imperativo y reto para el Derecho Administrativo
La Inteligencia Artificial (IA) se ha consolidado como un fenómeno ineludible en la actualidad, con un impacto transformador en todos los ámbitos, incluyendo el Derecho Administrativo (Carlón Ruiz, 2023; Tavares da Silva, 2021). Su irrupción ha provocado una profunda revisión del Derecho Administrativo (DA), que se ve interpelado por tecnologías capaces de facilitar el cumplimiento eficaz y eficiente de las funciones públicas, sin sacrificar las exigencias de control del poder (Valcárcel Fernández & Hernández González, 2024). Aunque la IA es considerada una herramienta útil e incluso imprescindible para las administraciones, especialmente para combatir la demora en el cumplimiento de sus funciones y la crónica falta de personal (Huergo Lora, 2023), su uso demanda una definición precisa sobre dónde, cuándo y de qué manera puede aplicarse (Valcárcel Fernández & Hernández González, 2024). Este desafío se acentúa por la falta de un régimen jurídico específico, básico y común que regule los sistemas algorítmicos avanzados y la IA en el sector público (Valcárcel Fernández & Hernández González, 2024; Velasco Rico, 2023; Bermejo Latre, 2023).
Las administraciones públicas (AAPP) poseen una ingente cantidad de información y datos actualizados y estructurados (Expósito Gázquez, 2021), un capital informativo para el desarrollo de sistemas algorítmicos y de IA que requieren datos de calidad para su entrenamiento y fiabilidad (Bermejo Latre, 2023; Martín Fernández, 2023). La transformación digital impulsa una "matematización del Derecho," donde las normas se conciben para ser interpretadas por algoritmos mediante un lenguaje claro y sin conceptos jurídicos abstractos indeterminados (Expósito Gázquez, 2021). Este compendio busca analizar cómo el DA está abordando esta nueva realidad, las garantías que se requieren y los retos pendientes.
2. Marco Regulatorio de la IA en la Administración Pública (AP)
Actualmente, España carece de una regulación específica exhaustiva sobre el uso de la IA por las AAPP(Velasco Rico, 2023), pero el artículo 18.4 de la Constitución Española de 1978 ya establece la obligación de la ley de limitar el uso de la informática (concepto que abarca la IA) para garantizar derechos fundamentales (DDFF) como el honor, la intimidad y el pleno ejercicio de cualquier otro derecho de los ciudadanos (Velasco Rico, 2023).
La Unión Europea (UE) está liderando la regulación global de la IA con el Reglamento (UE) 2024/1689 (Reglamento de IA o RIA) (Vida Fernández, 2023; Carlón Ruiz, 2023; de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, 2023), que introduce un sistema de intervención gradual, flexible y basado en el riesgo, clasificando los sistemas de IA en cuatro categorías: inaceptable, alto, limitado y mínimo/sin riesgo (Milkes, 2023). Los sistemas de alto riesgo están sujetos a requisitos severos (Milkes, 2023; Carlón Ruiz, 2023). Aunque el RIA no regula directamente el uso de la IA por las AAPPnacionales, establece condiciones horizontales que afectan su uso en este ámbito (Vida Fernández, 2023; Carlón Ruiz, 2023). El RIA busca promover una IA centrada en el ser humano y digna de confianza, protegiendo la salud, la seguridad, los DDFF, la democracia, el Estado de Derecho y el medio ambiente (Sanz Larruga, 2024; Carlón Ruiz, 2023).
A nivel estatal, existen normativas con un carácter programático, como el Decreto-ley 2/2023 de Extremadura y la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación (LIITND) (Velasco Rico, 2023). La LIITND establece que las AAPPfavorecerán mecanismos para que los algoritmos tengan en cuenta criterios de minimización de sesgos, transparencia y rendición de cuentas (Velasco Rico, 2023; Vestri, 2023). También, se ha creado un entorno controlado de pruebas (sandbox) mediante el Real Decreto 817/2023, que permite experimentar el cumplimiento del RIA y fomenta la colaboración con la Administración (Rodríguez Cembellín, 2023; Milkes, 2023; Sanz Larruga, 2024; Carlón Ruiz, 2023). Estos sandboxes ofrecen seguridad jurídica a los promotores al garantizar que, si cumplen con el protocolo, no serán sancionados, aunque no eximen de requisitos regulatorios (Rodríguez Cembellín, 2023).
3. Principios Clave y Garantías Jurídicas en la Implementación de la IA
La implementación de la IA en la Administración exige la adaptación de las garantías jurídicas existentes (Valero Torrijos, 2023). Varios principios y derechos son básicos:
• Transparencia y Explicabilidad: La transparencia es esencial para la actividad administrativa algorítmica (Martín Delgado, 2023), distinguiéndose entre transparencia externa (difusión de información sobre la existencia y responsables de los sistemas de IA) y transparencia interna (funcionamiento práctico del sistema, tecnología, razonamiento) (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023). No se equipara necesariamente la transparencia con la apertura total del sistema algorítmico o el acceso al código fuente, debido a la protección de la propiedad intelectual y los secretos empresariales (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023; Martín Fernández, 2023; Carlón Ruiz, 2023). Lo importante es proporcionar información significativa sobre la lógica aplicada y las consecuencias previstas, usando un lenguaje natural y comprensible para el ciudadano (Martín Fernández, 2023; Hernández Corchete, 2023; Carlón Ruiz, 2023). La Ley 1/2022 de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, por ejemplo, exige la publicación de la relación de sistemas algorítmicos y su funcionamiento (de la Sierra, 2024). Se aboga por un derecho a la "buena Administración digital" que incluya la calidad, transparencia, auditabilidad, explicabilidad, trazabilidad, supervisión humana, accesibilidad, usabilidad y fiabilidad de los sistemas de IA (Bermejo Latre, 2023).
• Intervención y Supervisión Humana (Reserva de Humanidad): La IA es una herramienta auxiliar, pero no puede reemplazar al funcionario público en la toma de decisiones discrecionales o en la ponderación de intereses (Chang Chuyes, 2023; Expósito-López, 2023; Ponce Solé, 2019, 2022; de la Sierra, 2024). El artículo 22 del RGPD establece que las decisiones basadas únicamente en el tratamiento automatizado son válidas sólo si son aceptadas por el interesado o están amparadas por una norma que prevea medidas adecuadas para salvaguardar los derechos y libertades, incluyendo el derecho a obtener intervención humana, expresar su punto de vista e impugnar la decisión (Bermejo Latre, 2023; Hernández Corchete, 2023). La intervención humana debe ser significativa y no meramente formal, permitiendo una evaluación completa y la modificación de la decisión automatizada (Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2023). El rol del funcionario público debe evolucionar hacia la supervisión y humanización de los procedimientos (Expósito-López, 2023).
• Imputación y Responsabilidad: La actividad administrativa automatizada debe ser imputable a un sujeto o figura capaz de responder por ella, encajando en la "teoría del órgano" (Bermejo Latre, 2023; Delle Cave, 2023). Se debate si los algoritmos, al desplegar funciones decisorias, operan como auténticas fuentes reglamentarias ("los algoritmos son reglamentos") (Boix Palop, 2020; San Martín Segura, 2023; Vestri, 2023). Si se acepta, se requeriría replantear el sistema de fuentes y aplicar las garantías propias de la elaboración normativa, enfocándose en la definición del modelo del que emana la norma algorítmica más que sólo en el código fuente (San Martín Segura, 2023). La responsabilidad patrimonial en el uso de la IA se perfila como subjetiva, vinculando el daño a la diligencia del proveedor y la calidad de los datos de entrenamiento (Entrena Ruiz, 2024). La Ley 15/2022 introduce nuevas responsabilidades para las AAPP en el uso de algoritmos de IA en la toma de decisiones, asumiendo el rol de garantes de un uso ético (Vestri, 2023; Carlón Ruiz, 2023). Igualmente, lo que está prohibido cuando se realiza de forma humana también lo está cuando se hace con IA; la IA no carece de regulación, sino que se somete al marco jurídico existente de la potestad en la que se utiliza (Huergo Lora, 2023).
4. Aplicaciones y Ejemplos de IA en la AP
La IA ya se aplica en diversas áreas de la administración, demostrando su utilidad como herramienta auxiliar:
• Control de tráfico y sanciones automatizadas (de la Sierra, 2024).
• El sistema VioGén para valoración de riesgo de violencia de género, el cual, pese a su utilidad, presenta fallos en el algoritmo y los formularios, requiriendo supervisión humana y una motivación reforzada (Alonso García, 2024; Carlón Ruiz, 2023).
• El acceso biométrico a estadios de fútbol para verificación de identidad (Alenza García, 2024).
• La contratación pública, que actúa como puerta de entrada de la IA en la Administración, donde se están desarrollando cláusulas contractuales tipo para asegurar garantías como la transparencia y el control (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023; Saldaña Ortega, 2023; Miranzo Díaz, 2023; Miranzo Díaz, 2024).
• La planificación de inspecciones, donde la IA se utiliza para elaborar perfiles de riesgo, si bien se debe dar publicidad a la existencia del sistema y los datos, manteniendo el carácter secreto del código fuente (Martín Fernández, 2023).
• La salud pública, donde los sistemas de IA de diagnóstico o software médico se califican como de alto riesgo y exigen transparencia y explicabilidad para proteger los derechos del paciente y el consentimiento informado (Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2023). La IA permite la "medicina 5P": personalizada, precisa, preventiva, predictiva y participativa (Entrena Ruiz, 2024).
• La educación, donde la IA plantea la necesidad de una "educación permanente" y la redefinición de la enseñanza y la investigación ante la capacidad de la IA para realizar trabajos académicos (Moral Soriano, 2023; Tavares da Silva, 2021).
• La monitorización de flujos turísticos, utilizando sensores y anonimización de datos para gestionar la sostenibilidad (Román Márquez, Canales Priego & Rollán Delgado, 2023).
5. Retos y Horizontes Futuros
El progreso de la IA en la AP es un viaje constante que requiere una intervención legislativa inteligente (Huergo Lora, 2023; Bermejo Latre, 2023), siendo de los principales retos es la complejidad tecnológica, que incide en la eficacia de las garantías jurídicas. La falta de fiabilidad de los sistemas de IA, especialmente en la toma de decisiones importantes, es una preocupación (Huergo Lora, 2023), observándose que las administraciones se han lanzado a usar la IA sin una adaptación previa de la regulación general sobre procedimiento administrativo (Valero Torrijos, 2023).
La opacidad inherente de los sistemas algorítmicos plantea problemas jurídicos, sociológicos e intrínsecos (Martín Delgado & Valle Camacho, 2023), incluyendo los riesgos de la IA la discriminación algorítmica (Huergo Lora, 2023; Sarasíbar Iriarte, 2023), el sesgo de automatización (de la Sierra, 2024), junto a la dificultad de auditar y explicar decisiones (Huergo Lora, 2023), volviéndose el control de las decisiones administrativas basadas en algoritmos un problema clásico de combatir la discrecionalidad técnica (Martín Fernández, 2023).
A pesar de estos retos, la tecnología también puede desempeñar un papel en la adopción de garantías efectivas, ayudando la IA a la Administración a saber cómo está funcionando, cómo se cumple el ordenamiento y qué efectos produce una norma (Huergo Lora, 2023), lo que permitiría detectar patrones de comportamiento y sesgos a través del análisis de datos masivos (Huergo Lora, 2023).
En síntesis, la IA es un instrumento que puede mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, pero su integración debe ser cuidadosamente regulada para proteger los DDFF y asegurar un "ecosistema de confianza" (Navarro González, 2023; Carlón Ruiz, 2023), siendo necesario que el legislador español afirme y materialice el derecho a una "buena Administración digital", reconfigurando las garantías jurídicas para que tengan un alcance tuitivo general y no se conviertan en meras exigencias formales sin eficacia sustantiva (Bermejo Latre, 2023; Valero Torrijos, 2023).
6. Conclusiones
La irrupción de la IA en el ámbito del DA representa un cambio verdaderamente capital y de gran actualidad, planteando retos y problemas que obligan a su estudio profundo. Los juristas están llamados a definir con precisión dónde, cuándo y de qué manera puede usarse la IA en la AP, dada la falta de un régimen jurídico específico, básico y común que la regule en el sector público.
Las fuentes revelan varios puntos clave sobre esta transformación:
• Naturaleza y Usos de la IA en la AP:
◦ La IA es un instrumento para ejercer derechos, poderes y facultades preexistentes, y el marco jurídico general no cambia sólo por su uso.
◦ Su aplicación va desde la digitalización básica (administración electrónica) hasta sistemas predictivos complejos y modelos fundacionales (como los grandes modelos de lenguaje tipo Gemini, copilot o GPT).
◦ Puede servir para concretar conceptos probabilísticos (como el riesgo), en fases preparatorias (distribución de recursos, identificación de objetivos para inspección), o para elaborar textos de resoluciones y justificaciones, aunque la decisión subyacente sigue siendo humana.
◦ La IA ofrece numerosos beneficios en términos de eficiencia, agilidad, mejora de servicios públicos y cumplimiento normativo, paliando problemas como las demoras y la carencia de personal en las Administraciones. Es una técnica útil e incluso imprescindible.
• Retos y Riesgos Críticos:
◦ Opacidad y Sesgos: Las IA más potentes pueden ser opacas ("cajas negras"), dificultando la explicación de sus resultados. Esto plantea el riesgo de que los sesgos (en datos, metodologías, o humanos) se perpetúen o amplifiquen, llevando a discriminación. La transparencia es clave para combatir esto.
◦ Pérdida de Garantías y "Reserva de Humanidad": Existe la preocupación de una merma de garantías para los administrados. Se debate si la IA puede sustituir el juicio humano, especialmente en decisiones discrecionales o valorativas, donde la "reserva de humanidad" se presenta como un límite inexcusable. La intervención humana no debe ser meramente simbólica, sino significativa.
◦ Implicaciones en DDFF: La IA impacta directamente en derechos como la privacidad y la protección de datos personales (incluyendo datos biométricos y neurotecnologías), la libertad de expresión (en moderación de contenidos), los derechos lingüísticos, y los derechos de personas con discapacidad.
◦ Automatización y su alcance: Aunque la automatización es ideal para actos reglados o de mero trámite, su aplicación a conceptos jurídicos indeterminados o potestades discrecionales es más compleja y controvertida.
◦ Brecha Digital: La digitalización y la cita previa obligatoria pueden excluir a ciudadanos sin competencias digitales o medios materiales, generando una "deshumanización progresiva" de la Administración.
• Marco Regulatorio y Propuestas de Solución:
◦ Reglamento Europeo de IA (RIA): La UE ha adoptado un enfoque basado en la gestión de riesgos, clasificando los sistemas de IA en categorías (inaceptable, alto, limitado, mínimo/sin riesgo). Este reglamento impone obligaciones a los sistemas de alto riesgo, incluyendo requisitos de calidad de datos, documentación, transparencia, supervisión humana, solidez, precisión y ciberseguridad.
◦ Iniciativas en España:
▪ La Agencia Española de Supervisión de la IA (AESIA), con sede en A Coruña, es el organismo primordial para asumir las competencias relacionadas con la IA en España.
▪ Los "sandboxes regulatorios" (entornos controlados de pruebas) se utilizan para adelantar la aplicación de los requisitos del RIA y facilitar la colaboración con la Administración.
▪ Se propone la revisión y adaptación de la legislación existente (Leyes 39 y 40/2015) para incorporar las garantías necesarias, como la transparencia algorítmica, el acceso al código fuente (o al menos a la lógica y datos de entrenamiento), y la responsabilidad derivada de los actos automatizados.
◦ Contratación Pública: La compra de soluciones de IA por las Administraciones es necesaria, debiéndose establecer cláusulas contractuales tipo que aseguren la transparencia, la calidad y la propiedad intelectual de los sistemas adquiridos.
◦ Gobernanza de Datos: La IA se basa en datos; por ello, es indispensable una gestión de la información atenta a la infraestructura y a la infoestructura, con datos de calidad, para asegurar decisiones sólidas y prevenir sesgos.
◦ Nuevos Roles para personal funcionario: Los empleados públicos deberán reorientar su labor de tareas rutinarias a la supervisión, control y mediación de las decisiones automatizadas, asegurando la ética, la justicia y la relación interpersonal con los ciudadanos.
• Visión Comparada e Internacional:
◦ Existe una preocupación común a nivel global sobre los riesgos y ventajas de la IA, con iniciativas como el "Hiroshima AI process" del G7, las recomendaciones de la OCDE y UNESCO, y declaraciones en Iberoamérica.
◦ El DA en otros países también está experimentando una revisión profunda e integral para adaptarse a la IA.
◦ La colaboración entre operadores humanos y sistemas de IA es el escenario más esperable, no una sustitución total.
En esencia, la AP se encuentra en una encrucijada digital. Como un velero que navega un mar de oportunidades y retos, la IA ofrece vientos a favor para la eficiencia, pero también requiere un timón legal y ético robusto para evitar tempestades y asegurar que el viaje beneficie a todos los ciudadanos, sin dejar a nadie atrás.
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