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| Fuente de la imagen: portada del proyecto de ley |
Resumen: Este artículo analiza las modificaciones legislativas propuestas al ordenamiento jurídico español (Ley 39/2015 y Ley 40/2015) a través del Proyecto de Ley 121/000071, con el objetivo de configurar un régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador coherente con el Derecho de la Unión Europea. La reforma se impulsa en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/2020), buscando garantizar el principio de efectividad. La pieza central es la introducción del nuevo artículo 32 bis en la Ley 40/2015, que sistematiza y clarifica los cauces de resarcimiento para los particulares perjudicados por la infracción del Derecho de la Unión Europea, ofreciendo seguridad jurídica y consolidando criterios jurisprudenciales. La Ley también ajusta los plazos de prescripción para la acción de responsabilidad patrimonial.
Palabras Clave: Responsabilidad patrimonial, Derecho de la Unión Europea, Estado legislador, Ley 40/2015, Principio de efectividad, Prescripción.
Abstract: This article analyzes the legislative amendments proposed to the Spanish legal system (Law 39/2015 and Law 40/2015) through Bill 121/000071, with the aim of establishing a regime of patrimonial liability of the legislative State consistent with European Union law. The reform is promoted in compliance with the judgment of the Court of Justice of the European Union (CJEU) of June 28, 2022 (case C-278/2020), seeking to guarantee the principle of effectiveness. The centerpiece is the introduction of the new Article 32 bis in Law 40/2015, which systematizes and clarifies the avenues for compensation for individuals harmed by infringements of European Union law, providing legal certainty and consolidating jurisprudential criteria. The law also adjusts the statute of limitations for claims for financial liability.
Keywords: Financial liability, European Union law, legislative state, Law 40/2015, Principle of effectiveness, Prescription.
1. Introducción
El Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 aborda la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea.
Esta modificación legislativa surge como una necesidad impuesta por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/2020).
El propósito es revisar la legislación nacional para asegurar que el régimen de responsabilidad sea plenamente respetuoso con el principio de efectividad y, a su vez, resulte coherente con el ordenamiento jurídico nacional.
Aunque el ordenamiento español ya contemplaba vías ordinarias para garantizar el resarcimiento de los daños por infracción del Derecho de la Unión Europea, la reforma busca sistematizar dichas vías, clarificando los criterios jurisprudenciales previamente establecidos por la Sala Tercera del Tribunal Supremo y el TJUE, con el fin de ofrecer una mayor seguridad jurídica.
2. El Nuevo Régimen de Responsabilidad por Infracción del Derecho de la Unión Europea
La reforma introduce un precepto específico a la responsabilidad patrimonial por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea: el nuevo artículo 32 bis de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Este nuevo artículo traslada los principios nucleares y requisitos establecidos por la jurisprudencia del TJUE.
2.1 Requisitos de la Responsabilidad
Para que los particulares tengan derecho a ser indemnizados por lesiones sufridas por infracciones del Derecho de la Unión Europea, deben cumplirse de manera concurrente los siguientes requisitos:
1. Concesión de derechos: La norma infringida debe tener por objeto conferir derechos a los particulares.
2. Incumplimiento caracterizado: El incumplimiento debe estar suficientemente caracterizado.
3. Relación de causalidad directa: Debe existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y la lesión sufrida por los particulares.
Además, el daño alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
2.2 Vías de Resarcimiento y Supuestos Diferenciados
El nuevo sistema configura diversas vías para la reclamación de indemnización, garantizando el ejercicio razonable de estas acciones.
1. Vías Ordinarias (Art. 32 bis.2): El perjudicado siempre puede utilizar los cauces ordinarios frente a actuaciones administrativas impugnables que apliquen una norma (tenga o no rango de ley) que se considere infringe el Derecho de la Unión Europea. La indemnización puede solicitarse en el mismo proceso de anulación o, posteriormente, mediante una reclamación de responsabilidad patrimonial si no se solicitó inicialmente.
2. Vía Autónoma (Art. 32 bis.3): Se ofrece una vía plenamente autónoma para reclamar la responsabilidad patrimonial cuando no existe una actuación administrativa impugnable concreta. Este supuesto se refiere a lesiones imputables directamente al legislador por infracción del Derecho de la Unión.
3. Vía Subsidiaria Post-Sentencia Firme (Art. 32 bis.4): Se adapta la responsabilidad del Estado legislador para los particulares que hubieran acudido a las vías anteriores (apartados 2 o 3) y hubieran visto desestimados sus recursos o reclamaciones por sentencia firme, si posteriormente la incompatibilidad del legislador o la Administración con el Derecho de la Unión Europea es constatada por una sentencia del Tribunal Supremo o del TJUE.
En los casos en que procede la responsabilidad patrimonial del Estado legislador (Art. 32 bis, apartados 3 y 4) y se refiere a normas o actuaciones estatales, la competencia para conocer de la reclamación recae en el Consejo de Ministros.
2.3 Prescripción y Reparación del Daño
El Proyecto de Ley modifica el artículo 67 de la Ley 39/2015 para regular la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea. El plazo de prescripción se mantiene en un año.
• En los supuestos del apartado 4 del artículo 32 bis (vía subsidiaria post-sentencia), el plazo comienza desde que se haya publicado la sentencia del Tribunal Supremo en el BOE o la sentencia del TJUE en el Diario Oficial de la Unión Europea.
• Se establece una excepción: si la vía de impugnación previa estuviera pendiente de resolución al momento de la publicación de dichas sentencias, el plazo de prescripción se computará desde la notificación de esa resolución.
Para garantizar la reparación efectiva del daño, en el supuesto del artículo 32 bis.4, serán indemnizables los daños que el particular "hubiera pretendido, con derecho a ello, al formular las reclamaciones" iniciales (apartados 2 y 3) y que fueron desestimadas firmemente. Esto asegura que la indemnización sea adecuada al perjuicio sufrido, dando cumplimiento al principio de efectividad y atendiendo a la diligencia del perjudicado.
3. Conclusión
El Proyecto de Ley procura consolidar un sistema específico, completo y exhaustivo para la responsabilidad patrimonial derivada de la infracción del Derecho de la Unión Europea.
Al introducir el artículo 32 bis, el legislador español quiere responder al mandato del TJUE, integrando la jurisprudencia nacional y europea en el Derecho positivo.
La reforma intenta asegurar la compatibilidad entre la compensación del perjuicio, el principio de efectividad, y la preservación del principio de seguridad jurídica.
4. Crítica
Consideraciones al Proyecto de Ley de Modificación Parcial de las Leyes 39/2015 y 40/2015 en Materia de Responsabilidad Patrimonial por Infracción del Derecho de la Unión Europea
4. 1. La Tensión entre la Sistematización y la Complejidad Procesal
El Proyecto de Ley surge como una respuesta necesaria a la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/2020), buscando garantizar el principio de efectividad y ser coherente con el ordenamiento jurídico nacional. Para ello, el Gobierno afirma que el texto sistematiza las vías de resarcimiento para ofrecer una mayor seguridad jurídica.
Sin embargo, esta sistematización se materializa en la introducción del nuevo artículo 32 bis en la Ley 40/2015, que diferencia tres supuestos distintos en los que se puede recurrir a la vía de responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea:
1. Vías ordinarias frente a actuaciones administrativas impugnables (Art. 32 bis.2).
2. Vía plenamente autónoma cuando no existe una actuación administrativa impugnable (Art. 32 bis.3).
3. Vía subsidiaria o post-sentencia firme (Art. 32 bis.4).
La crítica reside en que, aunque la diferenciación pretende cubrir todos los posibles supuestos que puedan darse en la práctica, la creación de estas tres vías diferenciadas —y altamente específicas— podría dificultar su aplicación práctica y su comprensión por parte del perjudicado. En lugar de ofrecer un cauce único y claro, se exige al particular navegar un sistema complejo para determinar qué apartado del artículo 32 bis le corresponde, poniendo en riesgo la declarada intención de evitar "dificultades excesivas al perjudicado".
4.2. El Riguroso Requisito de la Diligencia Previa y la Vía Subsidiaria
La vía más compleja y restrictiva es la establecida en el apartado 4 del nuevo artículo 32 bis, que se aplica cuando la lesión es imputable al legislador y la contrariedad al Derecho de la Unión es declarada por una sentencia posterior del Tribunal Supremo o del TJUE.
Para que el particular pueda acceder a esta vía subsidiaria, la norma exige que este haya obtenido sentencia firme desestimatoria en los casos de los apartados 2 o 3, y que se hubiera alegado o analizado la infracción del Derecho de la Unión en cualquier fase administrativa o judicial previa.
Si bien esta condición busca hacer "compatibles la compensación del perjuicio... y la preservación del principio de seguridad jurídica atendiendo a la diligencia del perjudicado", la crítica es que el requisito de haber alegado previamente la infracción y haber obtenido una desestimación firme convierte la vía indemnizatoria en un sistema altamente condicionado y punitivo para aquellos reclamantes que no gozaron de una asesoría legal óptima en la fase inicial. Esto podría limitar el deber de reparación efectiva del daño exigido por el Derecho de la Unión, ya que subordina la reparación a la diligencia procesal del particular, incluso cuando la antijuridicidad del daño es posteriormente declarada de manera incontestable por un alto tribunal.
Específicamente, el artículo 34.1 establece que, en estos casos, la indemnización cubrirá los daños que el particular "hubiera pretendido, con derecho a ello, al formular las reclamaciones" iniciales. Esto vincula la indemnización actual a los daños reclamados diligentemente en el pasado, penalizando cualquier omisión en las reclamaciones originales desestimadas por sentencia firme.
4.3. La Complejidad en el Cómputo de la Prescripción
La reforma modifica el artículo 67 de la Ley 39/2015 para regular la prescripción de la acción de responsabilidad en los casos de infracción del Derecho de la Unión Europea. El plazo se mantiene en un año.
Aunque el texto ofrece claridad al vincular el inicio del cómputo a eventos específicos para cada supuesto del artículo 32 bis, la introducción de una excepción en el supuesto subsidiario (Art. 67.3.c) genera potencial confusión:
• Regla general: La prescripción empieza con la publicación de la sentencia del Tribunal Supremo en el BOE o del TJUE en el DOUE.
• Excepción: Si al momento de la publicación de dichas sentencias estuviera pendiente de resolución el recurso o vía de impugnación previa, el plazo se computará desde la notificación de aquella resolución.
Esta excepción impone al particular la carga de monitorizar activamente tanto la publicación de sentencias judiciales internacionales y nacionales (TS/TJUE) como el estado de su propio recurso pendiente, lo cual introduce una complejidad innecesaria en el cómputo de plazos, que choca con el principio de simplicidad administrativa y eficiencia.
4.4. Equilibrio Inestable entre Efectividad y Seguridad Jurídica
El Proyecto de Ley logra su objetivo de introducir en el Derecho positivo un régimen específico completo y exhaustivo para la responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea. Al concentrar la competencia para conocer de la reclamación en el Consejo de Ministros (si se refiere a normas estatales) y al reconocer expresamente la competencia del Tribunal Supremo para declarar la infracción a efectos de iniciar la acción, se refuerza la seguridad jurídica.
No obstante, esta consideración se centra en que la búsqueda de esta seguridad jurídica ha llevado a un exceso de formalismo y diferenciación procedimental. El sistema, al exigir una diligencia previa extrema y al establecer múltiples vías de resarcimiento con reglas de prescripción específicas (Art. 32 bis, apartados 2, 3 y 4), corre el riesgo de convertir la "aclaración y sistematización de vías" en un laberinto procesal que, en la práctica, podría menoscabar la plena efectividad del derecho a la indemnización para el ciudadano común, dificultando el ejercicio razonable de estas acciones a pesar de la intención declarada de lo contrario.
5. Propuesta de mejora
Propuesta de Mejora al Proyecto de Ley 121/000071: Simplificación y Fortalecimiento del Principio de Efectividad en la Responsabilidad Patrimonial por Infracción del Derecho de la Unión Europea
El Proyecto de Ley busca conciliar la exigencia de reparación del daño con el principio de seguridad jurídica y el cumplimiento del principio de efectividad, tal como lo exige la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/2020). Para mejorar la propuesta y evitar las "dificultades excesivas al perjudicado" que pueden surgir de la excesiva diferenciación y rigidez, se proponen tres modificaciones estructurales centradas en el Art. 32 bis de la Ley 40/2015 y en el Art. 67 de la Ley 39/2015.
5.1. Simplificación de las Vías de Reclamación
El Proyecto de Ley establece dos vías primarias diferenciadas: la vía ordinaria contra una actuación administrativa impugnable (Art. 32 bis.2) y la vía plenamente autónoma cuando no existe una actuación impugnable (Art. 32 bis.3).
Propuesta de Mejora: Unificar estos dos supuestos en una única vía de "Reclamación Principal por Infracción del Derecho de la Unión Europea" que se centre en la naturaleza del infractor (Administración vs. Legislador) en lugar de la existencia o no de un acto administrativo individual.
1. Redefinición del Art. 32 bis.2: El nuevo apartado 2 establecería que, siempre que se cumplan los requisitos de fondo (Art. 32 bis.1), los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por lesiones imputables a la Administración Pública o al Legislador.
2. Mecanismo Procesal Flexible: Se mantendría la posibilidad de solicitar la indemnización en el mismo proceso de anulación del acto o disposición (si existe una actuación impugnable). Si no existe una actuación administrativa impugnable (supuesto actual del Art. 32 bis.3), o si la indemnización no fue solicitada inicialmente, se abriría el cauce de la reclamación directa de responsabilidad patrimonial.
3. Resultado Esperado: Esta unificación reduce la complejidad de tener que clasificar la lesión en una de las tres categorías iniciales, simplificando el sistema y garantizando que las vías ordinarias sigan siendo la base del resarcimiento. Se mantendría, no obstante, la competencia del Consejo de Ministros para conocer de la reclamación cuando se refiera a normas o actuaciones estatales, tal como prevé el Proyecto.
5.2. Flexibilización del Requisito de Diligencia Previa
El régimen subsidiario (Art. 32 bis.4) es excesivamente estricto, ya que limita la indemnización posterior a quienes obtuvieron una sentencia firme desestimatoria solo si hubieran alegado o analizado la infracción del Derecho de la Unión en la fase administrativa o judicial previa.
Propuesta de Mejora: Eliminar el requisito de alegación expresa previa y asegurar la reparación total del perjuicio efectivo.
1. Acceso al Régimen Subsidiario (Art. 32 bis.4): Se mantendría la necesidad de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria previa. Sin embargo, se suprimiría la exigencia de haber alegado o analizado la infracción del Derecho de la Unión Europea en esa fase anterior. La condición de acceso sería únicamente que la acción desestimada estuviera directamente relacionada con la norma o actuación cuya incompatibilidad fue constatada por el Tribunal Supremo o el TJUE. Esto garantiza el cumplimiento del principio de efectividad sin penalizar al perjudicado por una falta de diligencia técnica en la fase inicial del litigio.
2. Alcance de la Indemnización (Art. 34.1): El Proyecto limita los daños indemnizables a aquellos que el particular "hubiera pretendido, con derecho a ello, al formular las reclamaciones previstas" y que fueron desestimadas firmemente. Esta limitación se opone al espíritu de la sentencia del TJUE que busca una indemnización adecuada al perjuicio sufrido. Se propone modificar el texto para asegurar que, una vez constatada la infracción por el TS o TJUE, la indemnización cubra todos los daños efectivos, evaluables económicamente e individualizados que sean consecuencia directa de la infracción constatada y que no estuvieran prescritos al momento de la reclamación subsidiaria, independientemente de si fueron alegados en la reclamación inicial desestimada.
5.3. Clarificación del Cómputo de la Prescripción
El Proyecto mantiene el plazo de prescripción en un año. Sin embargo, el Art. 67.3.c introduce una excepción para el régimen subsidiario (Art. 32 bis.4): si al momento de publicarse la sentencia del TS o TJUE, el recurso previo estuviera pendiente de resolución, el plazo se computa desde la notificación de esa resolución.
Propuesta de Mejora: Eliminar la excepción para establecer un único dies a quo cierto, reforzando la seguridad jurídica.
1. Unificación del Cómputo (Art. 67.3.c): Se establecería una regla única para el supuesto del Art. 32 bis.4, donde el plazo de prescripción de un año comienza exclusivamente desde la publicación de la sentencia del Tribunal Supremo en el BOE o del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el DOUE.
2. Resultado Esperado: Esta medida elimina la complejidad derivada de tener que monitorizar simultáneamente dos procesos (la publicación de la sentencia del alto tribunal y el estado de un recurso administrativo o judicial pendiente). La publicación de la sentencia del alto tribunal es un evento de conocimiento público general que ofrece una fecha de inicio clara y cierta, evitando incertidumbre procesal y reforzando la seguridad jurídica. Si el particular decide esperar una resolución previa que aún esté pendiente, lo hace bajo el riesgo de que el plazo de un año para la reclamación subsidiaria (basada en la sentencia del TS/TJUE) prescriba.
6. Referencias
PROYECTO DE LEY 121/000071. Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea.
Sentencia de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/2020) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
7. Recursos Generativos utilizados en la redacción de este artículo
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